تحولات پولی و بانکی در اقتصاد ایران

 

 

تحولات پولي و بانكي در اقتصاد ايران: تجربه‌ها و فرصت‌ها

محمد طبيبيان

29 خرداد 1392

توضیح: این مقاله در سمینار مجموعه مقالات نخستین کنفرانس بین المللی صنعت بانکداری و اقتصاد جهانی(ایکوبیگ)، که به همت آقای دکتر جلال رسول اف (دبیر کنفرانس)، و ریاست علمی دکتر سید محمد سعید نوری نائینی در تاریخ 12 و 13 تیرماه 1390 برگزار شد ارائه گردید. کتاب مجموعه مقالات این کنفرانس در زمستان 1391 با ویراستاری آقای دکتر جمشید ارجمند توسط دبیر خانه دائمی انجمن منتشر شده است. انتشار این متن با اجازه دبیرخانه دائمی انجمن انجام شده است.

 

چكيده

هدف اين مقاله بررسي تحولات پولي و بانكي در اقتصاد ايران و استنتاج از درس‌هائي است كه اين تجربه مي‌تواند فرا دست قرار دهد. اين بررسي نيازمند مرور اجمالي سير تحول رويداد‌هاي اصلي شامل قوانين مرتبط با موضوع است. سير تاريخي پول در كشور نشان مي‌دهد كه طي دوران‌هايي كه پول شامل مسكوك بوده است حكومت‌ها اصولاً مسئله حفظ ارزش پول را از مسئوليت‌هاي خود نمي‌دانسته‌اند و پول تا حدي نقش سياسي ايفا مي‌كرده است. تا اوايل قرن چهاردهم هجري كه ريال به‌عنوان واحد پول ايران مطرح شد، اصولاً پول رايج بي‌نام بوده و نام‌هاي به كار رفته نيز افواهي و توسط مردم به كار گرفته مي‌شده است. به نظر مي‌رسد اولين بانك به نام بانك شاهي ابتدا به اشتباه، و به هر حال در جو احساسي منفي شديد، آغاز به كار كرد. اين بانك به هر حال اولين تجربه بانكداري جديد و نشر پول كاغذي و اعتباري در ايران بود.

مهم‌ترين رويداد در زمينه بانكداري در دهه‌هاي اول قرن هجري اخير تأسيس بانك ملي بود كه نه تنها از نظر اقتصادي بلكه از نظر فرهنگي نيز تحول قابل ملاحظه اي در جامعه بوجود آورد. تا قبل از سال 1339 توجهي در قوانين بانكي به سياست پولي نشده است. با ايجاد بانك مركزي اين امر به صورت رسمي مورد توجه قرار گرفت. ليكن سياست پولي به معني متعارف آن در كشور ما به اجرا در نيامده وپول كشور پيوسته دستخوش كاهش ارزش مداوم بوده است. پس از پيروزي انقلاب اسلامي در حيطه بانكداري وقوع اتفاق‌هاي مختلف را شاهد بوده‌ايم. از ملي‌شدن بانك‌ها تا اجازه فعاليت بانك‌هاي خصوصي و تلاش براي خصوصي سازي برخي بانكهاي دولتي. ايجاد بانكهاي خصوصي توان موجود در كشور را براي ايجاد و مديريت نهاد‌هاي اقتصادي جديد با استاندارد‌هاي بين‌المللي نشان داد. ايجاد اين بانكها نيز فرهنگ جديدي از رابطه بنگاه و مشتري، مديريت و خدمت‌رساني را در كشور رواج داد كه مازاد بر آثار اقتصادي قابل توجه اين بانك‌هاست. در مقابل اين فرصت‌ها، آنچه ممكن است تهديد براي كاركرد بانك‌هاي كشور جمع‌بندي شود همان علت‌هاي مزمن در بطن نظام اقتصادي كشور است. دولتها بانكها را بخشي از سيستم مالي خود تلقي مي‌كنند و به دخالت در بسياري از امور بانكي از جمله تخصيص منابع مي‌پردازند. نرخهاي سود و هزينه تسهيلات غير واقعي و با ملاحظات سياسي تعيين مي‌شود و به ايجاد عدم تعادل در منابع و مصارف بانك‌ها انجاميده، ايجاد رانت و متمركز شدن تسهيلات در دست در صد معدودي از مشتريان را سبب مي‌شود، به انتقال ثروت از سپرده‌گذاران به وامگيرندگان منجر شده، و انباشت فزاينده اعتبارات معوقه را سبب مي‌شود. اين شرايط مي‌تواند مانع شكل گيري يك بخش مالي قوي شود كه براي پيشرفت اقتصادي اجتناب ناپذير است.


مقدمه

هدف اين مقاله بررسي تحولات پولي و بانكي در اقتصاد ايران، و نتيجه‌گيري از درس‌هايي است كه اين تجربه مي‌تواند در اختيار ما بگذارد. اين بررسي نيازمند مرور اجمالي سير تحول رويداد‌هاي اصلي شامل قوانين مرتبط با موضوع است. سير تاريخي پول در كشور نشان مي‌دهد كه طي دوره‌‌هايي كه پول شامل مسكوك بوده است حكومت‌ها اصولاً «حفظ ارزش پول» را در حيطه‌ مسئوليت‌هاي خود نمي‌دانسته‌اند و پول تا حدي نقش سياسي ايفا مي‌كرده است. تا اوايل قرن چهارهم هجري كه «ريال» به‌عنوان واحد پول ايران مطرح شد، پول رايج كشور بي‌نام بود و نام‌هاي مورد استفاده‌ مردم نيز چيزي بود كه دهان به دهان نقل شده بود. به نظر مي رسد اولين بانك به‌نام «بانك شاهي» ابتدا به اشتباه، و در يك جوّ احساسي شديداً منفي، آغاز به كار كرد. اين بانك به هر حال اولين تجربه‌ در زمينه‌ بانكداري جديد و نشر پول كاغذي و اعتباري در ايران بود.

مهمترين رويداد در زمينه‌ بانكداري اخير ــ در دهه‌هاي اول قرن چهاردهم هجري ــ تأسيس بانك ملي بود كه نه‌تنها از نظر اقتصادي، بلكه از نظر فرهنگي نيز تحول چشمگيري در جامعه ايجاد كرد. تا قبل از سال 1339 در قوانين بانكي توجهي به سياست پولي نمي‌شد. با ايجاد بانك مركزي اين امر به‌صورت رسمي مورد توجه قرار گرفت، اما سياست پولي به‌معناي متعارف آن در كشور ما به اجرا در نيامد. از همين‌رو پول كشور پيوسته دستخوش كاهش ارزش بوده است. پس از پيروزي انقلاب اسلامي شاهد وقوع رويدادهاي مختلف در حيطه‌ بانكداري بوده‌ايم ــ از ملي‌شدن بانك‌ها تا اجازه‌ فعاليت بانك‌هاي خصوصي، و تلاش براي خصوصي‌سازي برخي بانك‌هاي دولتي. ايجاد بانك‌هاي خصوصي توان موجود در كشور را براي ايجاد و مديريت نهاد‌هاي اقتصادي جديد با استاندارد‌هاي بين‌المللي نشان داد. ايجاد اين بانك‌ها علاوه‌ بر آثار اقتصادي درخور توجه، فرهنگ جديدي از رابطه‌ بنگاه و مشتري، مديريت و خدمت‌رساني را در كشور رواج داد. در مقابل اين فرصت‌ها، آنچه ممكن است به‌عنوان تهديدي براي كاركرد بانك‌هاي كشور استنباط شود، همان علت‌هاي مزمن در بطن نظام اقتصادي كشور است. دولت‌ها بانك‌ها را بخشي از سيستم مالي خود تلقي مي‌كنند و در بسياري از امور بانكي، از جمله تخصيص منابع، دخالت مي‌كنند. نرخ‌هاي سود و هزينه‌ تسهيلات به‌طور غيرواقعي و با ملاحظات سياسي تعيين مي‌شود. اين امر به بي‌تعادلي در منابع و مصارف بانك‌ها، ايجاد رانت و متمركز‌شدن تسهيلات در دست درصد معدودي از مشتريان، انتقال ثروت از سپرده‌گذاران به وامگيرندگان، و انباشت فزاينده‌ اعتبارات معوقه مي‌انجامد. اين شرايط مي‌تواند از شكلگيري يك بخش مالي قوي كه براي پيشرفت اقتصادي اجتناب‌نا‌پذير است جلوگيري كند.

براي بررسي تحولات پولي و بانكي كشور توجه به نگرش حكومت‌ها به پول و سياست‌هاي پولي ضرورت مي‌يابد. توجه به جنبه‌ تاريخي مسئله نشان مي‌دهد كه در اين زمينه‌ خاص نيز ضعف اساسي طي دوره‌هاي مختلف تشخيص‌پذير است. اين مشكل، به‌خصوص در دوران معاصر كه زمينه‌ مقايسه با اروپا فراهم شده، مشهودتر است. توسعه‌ بي‌سابقه‌ روابط جهاني طي دو قرن گذشته و شتاب آن در دهه‌هاي اخير اين ضعف را بهتر نمايان مي‌سازد. انكار علم اقتصاد يا توجيه ضرورت نداشتن آن با شدت و ضعف‌هاي مختلف، و نيز انكار ضرورت رويكرد عقلاني به اقتصاد ــ كه به شكل‌هاي مختلف در تاريخ معاصر ايران مطرح بوده ــ را مي‌توان جلوه‌اي از اين رويكرد دانست. ابعاد اين مشكل حتي از ديد روشنفكران و متفكران اجتماعي كشور نيز پنهان مانده و درمورد آن كمتر نوشته و صحبت شده است.

اگر خود را به دوران‌ اخير كه اطلاعات تاريخي و مكتوب بيشتري وجود دارد محدود كنيم، مشاهده مي‌كنيم كه از زمان قاجاريه به بعد آثار غرقه‌بودن كشور در بحران‌هاي خانمانسوز اقتصادي پيوسته نمايان بوده، اگرچه كمتر آگاهي علمي درمورد سنجش و بررسي و يافتن راه حل از طرف دولت‌ها مطرح شده است. حتي در موارد متعدد ــ مانند بروز پديده‌ قحطي[1] كه حادترين مشكل اقتصادي است ــ حكومت‌ها بيشتر تمايل به سرپوش نهادن بر اين مسئله داشته‌اند. اين گرايش به تمسك به انكار به جاي موشكافي و چاره‌يابي رویکردی است كه در سازوكار اجتماعي و سياسي ما نهادينه شده است. شايد بتوان از اين زاويه به درك دلايل پديده‌ ضديت با علم اقتصاد، تمايل به فرار به گذشته، و حل مسائل امروزي به‌شيوه‌ قديمي و منسوخ ــ كه پيوسته شاهد آن بوده‌ايم ــ دست يافت.

در تاريخ كشور ما موارد متعددي از خروج مسكوك نقره از ايران و اثر نا‌مطلوب آن ذكر شده است. براي مثال در اواخر حكومت ساسانيان، اواخر حكومت صفويه، و قاجاريه ناظران تاريخ‌نگار يا خاطره‌نويس‌ها خبر از خروج سكه‌ نقره‌ رايج و كمبود مسكوك مي‌دهند. دليل اين امر را نيز گراني نقره در بازار‌هاي بين‌المللي عنوان كرده‌اند. در شرايطي كه واحد پولي يك كشور سكه‌ نقره است گراني نقره معناي خاصي ندارد، مگر اين كه آن را با ساير كالاها بسنجيم و اين خروج حجيم مسكوك نقره‌ رايج نيز به زبان امروزي مربوط به نبود توازن در صادرات و واردات (كسري حساب جاري) به‌دليل كاهش‌هاي مداوم توليد داخلي در آن مقاطع بوده است.[2] در چنين زمينه‌اي توجه به مسئله‌ تحول سياستگذاري پولي و به تبع آن سياست ارزي كشور ضرورت مي‌يابد.

 

پول بي‌نام

نكته‌اي كه كمتر مورد توجه قرار گرفته اين واقعيت است كه پول ايران قرن‌ها بدون نام بوده و هيچ نهادي نيز مسئول حفظ ارزش آن نبوده است. براي تشريح اين گزاره در اين بخش برخي اطلاعات تاريخي درمورد مسكوك ايران قيد شده كه البته به هيچ روي كامل نيست؛ زيرا مسكوك هر دوره خود به شكل‌ها و اندازه‌هاي متفاوت ظاهر مي‌شده و پرداختن دقيق به اين امر سخن را به درازا مي‌كشاند، اما همين خلاصه به‌اندازه‌ كافي گوياست.

تا اواخر دوره‌ قاجار سكه‌هايي با آلياژ مختلف و وزن‌هاي متفاوت در مراكز ولايات و تهران ضرب مي‌شد كه اصولاً تبديل آنها براي تجار و درك ارزش آنها كار مشكلي بود. بعد از حمله‌ مغول به ايران، مشهورترين پول رايجي كه اسم مشخصي داشت مربوط به زمان شاه‌عباس صفوي است و آن پول نقره‌اي به‌نام «عباسي» به‌وزن تقريبي 4.8 گرم است. اين پول طي دوران مختلف چنان مورد تقلب و كاهش آلياژ و ارزش قرار گرفت كه «عباسي» در افواه عامه مترادف بي‌ارزش تلقي مي‌شود. يعني اين گفته كه «فلان چيز يك عباسي هم نمي‌ارزد» به‌معناي بي‌ارزشي كامل آن چيز است.

با همه‌ اين‌ها تا اواخر دوره قاجاريه بر واحد پول، نامي كه نشان‌دهنده‌ واحد تعيين‌شده‌ ارزش باشد نهاده نشد. مثلاً بر سكه‌هاي شاه‌اسماعيل شعائر مذهبي با تأكيد بر نام شاه اسماعيل ضرب شده است مانند: «‌السلطان العادل الكامل الهادي الوالي ابوالمظفر صفوي خلد‌الله تعالي ملكه و سلطانه.» در طرف ديگر اين سكه نيز عبارت «سلطان شاه‌اسماعيل بهادرخان» ضرب شده است. اين سكه‌ها كه بيشتر به اعلاميه شبيه است در زمان شاه‌اسماعيل از حدود 19‌گرم وزن نقره شروع و به‌تدريج به حدود 9 گرم تنزل يافت. در زمان شاه عباس اول، سكه‌هاي طلاي حدوداً پنج‌گرمي ضرب شد كه در اطراف آن عبارت لااله‌الا‌الله و در وسط «علي ولي‌الله» و در طرف ديگر عبارت «شاه ولايت علي» قيد مي‌شد. به‌اين ترتيب، سكه‌هاي صفوي به اشاعه و تأكيد بر اين امر مي‌پردازد كه اين افراد به مذهب شيعه گرايش دارند. در زمان شاه عباس دوم عنوان صاحبقران روي سكه‌ها ضرب شده مانند اين عبارت «به گيتي سكه صاحبقراني زد از توفيق حق عباس ثاني». روي سكه‌هاي شاه‌سلطان‌حسين نيز عبارت «بنده‌ شاه ولايت حسين» قيد شده بود. تا زمان شاه طهماسب دوم وزن سكه‌هاي نقره به حدود پنج‌گرم نيز كاهش يافت. روي سكه‌هاي كريم‌خان شعري به اين مضمون «شد آفتاب و ماه زر و سيم در جهان ــ از سكه امام بحق صاحب‌الزمان» حك شده. از زمان شاه‌عباس به بعد، سكه‌ها، مروج پيام تعلق خاطر شاهان صفوي به تشيع بودند. ضرب شعائر ديني بر سكه در زمان قاجاريه نيز رواج داشته است. بر سكه‌ محمد‌شاه قاجار عبارت «سلطان انبيا محمد» ضرب شده است. چنان كه اشاره شد بر اين سكه‌ها اصولاً نامي به‌عنوان واحد پول ديده نمي‌شود، و اگر هم نامي براي آنها به كار مي‌رفته مانند سكه‌ عباسي، نامي است كه در افواه مردم رايج شده بود.

حدوداً از دوران صفويه، سكه‌ طلاي كوچكي به وزن 2.5 تا حدود 3 گرم و با نام «اشرفي» نيز بعضاً در جريان بوده كه مأخذ آن مطمئن نيست. گاه تصور مي‌شود اولين ضرب آن مربوط به زمان امير‌اشرف چوپاني از امراي چوپانيان آذربايجان (معاصر شيخ صفي‌الدين اردبيلي) باشد. بعضي استدلال مي‌كنند كه عنوان متعارف شاهان صفوي اشرف بوده است و به اين دليل بر سكه‌ يادشده عنوان اشرفي به كار رفته است. اما اين احتمال نيز وجود دارد كه اصولاً اين عنوان ،وارداتي هم باشد؛ چون سلطان سليمان عثماني نيز در قرن دهم هجري سكه‌هايي از طلا به‌همين نام ضرب كرده و در ساير كشور‌هاي اسلامي نيز به‌همين نام سكه ضرب شده است.

طي قرون مختلف ضرب سكه به‌عنوان اعلام سلطنت و نماد تثبيت سلطان بوده است. به‌همين دليل نيز بر اين سكه‌ها پيام‌هايي درج مي‌شد كه هدف آن تبليغ يا خبررساني به استفاده‌كنندگان با مضمون تأكيد بر مذهب سلطان و اثبات سلطه‌ او داشته است. در تمام ادوار نيز كاهش ارزش پول رايج معمولاً از زمان سرسلسله شروع، و با كاهش اقتدار سلسله‌ها از ارزش پول نيز كاسته مي‌شد. اصولاً درمورد ارزش سكه‌هاي رايج نيز تعهدي در ميان نبوده است. درحقيقت خود مردم بودند كه به‌عنوان خريدار و فروشنده در معاملات به تعيين ارزش انواع مسكوك با درجات خلوص و وزن مختلف مي‌پرداختند. در اين ميان قانون گراشام نيز كاركرد خود را داشت: پول بد پول خوب را از ميدان بدر مي‌كرد و مردم نيز راحتتر بودند كه در بسياري از معاملات به‌جاي پول از كالا استفاده كنند. دليل عمده‌ مشكلي به‌نام «پولي‌نشدن اقتصاد كشور» تا اواسط قرن بيستم، همين نامشخص بودن ارزش پول رايج بوده است.

در دوران تاريخي بعد از اسلام، در پس پرده‌ واحد پولي ايران عنوان «دينار» از زمان‌هاي نا‌مشخصي در گذشته پنهان بوده است. عنواني مشابه دينار (Denarius) در ابتدا براي واحد پول رومي و بر سكه‌هاي نقره (ابتدا 6.8 گرم و بعداً كمتر تا 3.4 گرم) به‌كار مي‌رفت و نام دينار مشخصاً مربوط به پول رومي است. اولين مسكوك بعد از اسلام به‌صورت درهم كه واحد پول ساساني بود در سال 75 هجري به‌وسيله‌ خليفه‌ اموي عبدالملك ضرب شد. از آن پس درهم و دينار كه پول‌هاي با سابقه‌ ساساني و رومي بودند، به‌صورت مسكوك نقره و طلا (حدوداً به‌ترتيب 2.8 گرم و 4.2 گرم) ضرب شد. خلفاي عباسي در دوره‌ طولاني خلافت خود استاندارد وزن و خلوص اين مسكوك را حفظ كردند.

از زمان ناصرالدين شاه كه قرار شد مسكوك كشور سر و سامان بگيرد، اين شبح دينار نيز مجدداً از پشت پرده بيرون آمد و بر سكه‌ها ــ كه اين بار نه با ابزار ضرب سنتي چكشي، بلكه با ابزار مدرن و با كمك خارجيان به‌صورت سكه‌هاي هزار، دو هزار، و پنج هزار ديناري توليد مي‌شد ــ ظاهر گشت. اما ارزش اين پول‌ها ديگر ربطي با دينار طلا نداشت و حتي دينار واحد سنجش مشخصي نيز نبود؛ زيرا اگر از ضرابخانه يا حكومت نشر‌كننده مي‌پرسيديد: «هزار دينار يعني هزار واحد از چه چيز؟» حتماً جوابي براي ارائه نداشتند.

رواج نام «قِران» نيز خود دليلي بر بي‌نام بودن واحد مسكوك ايران است. چرا كه كسي هنوز نتوانسته است دليل قانع‌كننده‌اي براي معني اين كلمه، به‌عنوان يك واحد پولي، ارائه كند. بعضي مي‌گويند در گذشته يك قَرن 25 سال بوده است. چون ناصرالدين شاه حكومتش از 25سال گذشت، صاحبِ قران به‌معني دارنده‌ قرن‌ها و بر سكه «صاحبقران» ضرب ‌شد و قِران از آن زمان رواج يافت. نكته‌ درخور توجه اين كه قران را نمي‌توان جمع قَرن در نظر گرفت، بلكه معمولاً براي جمع قَرن كلمه‌ قرون به كار مي‌رود. دوم اين كه تفسير دهخدا در مورد «صاحبقِران[3]» صحيح است و اين عبارت را براي تقارن نيك‌اختري با روزگار يك سلطان به كار مي‌برده‌اند. هنگامي كه سلطنت يك پادشاه طولاني مي‌شد او را صاحب قِران يا تقارن نيك مي‌دانسته‌اند؛ بنابراين صاحبقران به ويژگي سلطان اشاره دارد نه پول. اين عبارت از زمان تيموريان كاربرد داشته و چنان كه بيان شد، بر سكه‌اي از شاه عباس دوم و سكه‌اي از فتحعلي‌شاه نيز درج شده است. همچنين سكه‌اي كه در سال 1309 قمري در زمان ناصرالدين شاه ضرب شده در يك طرفش «سلطان صاحبقران» و در طرف ديگر عبارت «هزار دينار» حك شده است. در اين خصوص قران به‌معني واحد پول مد نظر نبوده بلكه حاكي از نيك‌اختري فرد مزبور بوده است. اولين شاهد به‌كار‌گيري كلمه‌ «قِران» ــ كه نگارنده يافته است ــ مربوط به سكه‌اي است كه در زمان محمد‌علي شاه ضرب شده و روي آن به جاي دو‌هزار دينار عبارت «دو قِران» حك شده است. به نظر مي‌رسد اين عبارت بر سكه‌هاي زمان احمد‌شاه تصحيح شده و به‌طور عمده همان هزار‌دينار و دو‌هزار دينار و پنج‌هزار دينار درج شده است. به نظر نگارنده، عبارت قِران به‌عنوان واحد مرسوم پول ربطي به عبارت صاحبقران ندارد. اين احتمال وجود دارد كه عبارت (grand) كه در تلفظ متعارف «گِرَن» گفته مي‌شود و از قرن نوزدهم در برخي كشور‌هاي غربي به‌عنوان هزار واحد پول به كار مي‌رود توسط خارجياني كه براي تصحيح واحد پول و ضرب سكه و مشاوره مالي به ايران رفت و آمد مي‌كردند به كار رفت و همان هزار دينار را يك گِرَن مي‌گفته‌اند ــ يعني هزار واحد پول. اين امر نيز در افواه به‌عنوان قِران رايج شده و با عبارت صاحبقران نيز هماهنگ در‌آمده است. به‌هر حال معماي نام قران نيز به ابهام نام واحد پول اضافه شده و همچنان مطرح است. عبارت «تومان» نيز كه ريشه‌ مغولي داشته به‌معني ده‌هزار و در زمان نشر اسكناس‌هاي بانك شاهي بر آن درج شده است.[4] چون سكه‌هاي نقره از هزار دينار شروع مي‌شد، تومان كاغذي به اين نحو بايد برابر ده سكه‌ نقره‌ هزار ديناري باشد. اين نيز هنوز پرسش قبلي را بي‌جواب مي‌گذارد و آن اين كه ارزش ده‌هزار دينار چقدر است و چه كسي آن را تضمين مي‌كند. موضوع ارزش پول كشور و چگونگي تثبيت و تضمين آن پيوسته يك پرسش باز باقي مانده است.

در 27 اسفند ماه سال 1308 خورشيدي، با تصويب «‌قانون تعيين واحد و مقياس پول قانوني ايران» اولين اقدام اساسي تا آن زمان براي سر و سامان دادن به وضع پول كشور شكل گرفت و نام «ريال» كه واحد پول اسپانيايي بود براي واحد پول كشور انتخاب، و هر ريال معادل با  3661191. 0 گرم طلاي خالص تعيين شد. اين قانون دو سال بعد مورد تجديد نظر قرار گرفت با اين دليل عمده كه برابريِ درنظر گرفته شده براي واحد پول با طلا و نقره واقع‌بينانه و درخور اعمال نبود. برابري جديد برحسب يك ريال معادل با 0.07322382  گرم طلاي خالص تعيين شد، و اين يعني تعديلي حدود 80‌در‌صد ارزش تعيين‌شده‌ قبلي. بعد از آن نيز همين گرفتاري وجود داشت و به‌جز دوره‌هاي استثنايي، هيچ حكومتي نتوانست برابري تعريف‌شده (با طلا، نقره يا ارز‌هاي خارجي) را درخصوص آمادگي معامله در آن نرخ اثبات و پشتيباني كند. اين امر در واقع مهمترين عامل مغفول در اعمال سياست پولي در كشور ما به حساب مي‌آيد.

نمودار 1 نشاندهنده‌ مقاطع مختلف تاريخي است كه در آنها نرخ ريال برحسب طلا به‌صورت رسمي و اعلام‌شده تنزل يافته است. اين اعلام‌هاي رسمي نيز معمولاً پس از دوران‌ تنزل مداوم و در شرايط ناممكن‌بودن تداوم نرخ‌هاي رسمي انجام مي‌شد. همين امر در سال‌هاي بعد از آن نيز كه بحث برابري با طلا منتفي شد، درمورد برابري با نرخ‌هاي ارز مشاهده مي‌شود. يعني تنزل مداوم ارزش ريال مقاومت پرهزينه در مقابل قبول رسمي اين تنزل و تسليم در شرايطي كه به‌ناچار دولت‌ها تن به تغيير نرخ داده‌اند.

گرچه درمورد سياست پولي در بخش سوم توضيح بيشتري ارائه خواهد شد، اشاره به اين نكته ضروري است كه شواهد نشان مي‌دهد تنها مقطعي كه شاهد ثباتي نسبي در وجوه مختلف مربوط به سياست پولي در كشور هستيم، مربوط به دوران موافقت‌نامه‌ برتون وودز[5] (سال‌هاي 1324 تا 1350) است كه يك عامل بيروني، يعني تعهد مربوط به موافقت‌نامه‌ مزبور و الزامات آن مانع از بازبودن دست دولت‌ها در امر افزايش حجم پول بود. نمودار‌هاي 3 و 4 نيز نشانة اين ثبات نسبي در دورة يادشده هستند.[6] چنان كه در بخش سوم خواهيم ديد، بي‌ثباتي و عنان‌گسيختگي پولي در كشور، با منتفي‌شدن موافقتنامه‌ برتون‌وودز كه كشور‌هاي عضو را موظف به رعايت ضوابط اكيد در امر ايجاد پول داخلي مي‌كرد، آغاز شد و تداوم يافت.[7] در همين دوران (دهة 1340) روش‌هاي جديد تأمين مالي ــ از‌جمله قوانين متعدد مربوط به انتشار اوراق قرضه براي تأمين مالي فعاليت‌هاي اقتصادي ــ نيز مورد توجه قرار گرفت و حتي تأمين هزينه‌ باز‌سازي ارتش تصويب شد و با تصويب قانون تشكيل بازار بورس، براي اولين‌بار مقدمات ايجاد بازار‌هاي مالي در كشور فراهم ‌شد[8].

 

نمودار 1. موارد تغيير رسمي برابري پول داخلي نسبت به طلا بين سال‌هاي 1308 تا 1351.


نمودار 2. متوسط نرخ تنزل سالانه‌ ارزش ريال به طلا در مقاطع مختلف زماني.

 

نمودار 3. ثبات نسبي پايه‌ پولي و نقدينگي در سال‌هاي برقراري موافقتنامه‌ برتون وودز.


نمودار 4. ثبات نسبي در سطح قيمت‌ها در دوره‌ برقراري موافقتنامه‌ برتون وودز.

 

ظهور بانكداري در ايران: تصميم يا تصادف؟

«‌البانک و ما ادريك ما البانک». زماني كه سيدجمال‌الدين اسدآبادي اين عبارت اخطار‌آميز را براي برخي از مراجع نوشت، شايد تابع همان قاعده‌ نظريه‌ توطئه بود كه ورود بانك به كشور را نيز با‌ترس و نگراني مي‌نگريست، و نيز شايد شرايط نا‌عادلانه‌ قرارداد بين ناصرالدين شاه و بارون دو رويتر را مورد نظر داشت، يا هردو. اما در اين گفته يك واقعيت مهم نهفته است و آن اين كه نه او و نه طرف مكاتبه‌ او، و نه ناصرالدين شاه و بسياري ديگر در كشور نمي‌دانستند بانك واقعاً چيست. جفري جونز[9] در كتاب بانكداري و امپراتوري در ايران استدلال مي‌كند كه بانك شاهي، به‌عنوان اولين بانك ناشرِ اسكناس، در واقع نه برحسب تصميم بلكه برحسب يك اشتباه در زمان ناصرالدين شاه ايجاد شد. دليل آن اين بود كه ايران‌ِ قرن نوزدهم به‌دليل حكومت قاجار به يكي از عقب‌مانده‌ترين كشور‌هاي جهان تبديل شده بود و سرمايه‌گذاران مالي علاقه‌اي به ايجاد بانك در چنين كشوري نداشتند. همين نظر در سخنراني جوزف رابينو كه در سال 1892 در لندن ايراد شده و در كتاب چارلز ايساوي[10] نيز نقل شده، انعكاس يافته است. رابينو به سه خطر اشاره مي‌كند كه ورود سرمايه به ايران را تهديد مي‌كرد: 1. فرسايش سرمايه‌ بانك در‌نتيجه‌ كاهش قيمت نقره و افزايش قيمت ارز‌هاي خارجي به‌دليل كسري موازنه‌ پرداخت‌ها؛ 2. كم‌عمق بودن بازار‌ها در ايران؛ 3. چشمگير بودن اختلاف ارزش رسمي پول با ارزش واقعي آن. در‌نتيجه ورود هر  سرمايه‌اي به كشور با زياندهي روبه‌رو خواهد بود. به اين نحو اگر بانكي انگليسي ـ ايراني در سال 1861 پايه‌گذاري مي‌شد تا پايان 1889 معادل41.5 درصد سرمايه‌ خود را از دست مي‌داد، با  اين فرض كه اصولاً بتواند چيزي از سرمايه‌ خود را بازيابد. بنابراين سياست بانك بايد استفاده‌ هرچه بيشتر از منابع داخلي باشد، و درمورد ورود سرمايه به ايران محتاطانه عمل كند و راه خروج آن را نيز در نظر داشته باشد.

سابقه‌ ايجاد بانك شاهي به امتياز دريافت‌‌شده به‌وسيله‌ي جوليان بارون دو‌رويتر در سال 1872 (1251ش) برمي‌گردد. اين قرارداد در داخل ايران به‌اندازه‌ كافي بدنام بود و نيازي به بحث پيرامون آن نيست، اما يكي از هدف‌هايي كه شاه قاجار در اين مورد پيگيري مي‌كرد ايجاد راه آهن بود. اين امتياز با مخالفت داخلي و همچنين فشار روسيه ــ به‌دليل منافع خاص خودش ــ ملغي شد. دولت روسيه در سال 1887 (1266ش) شاه را وادار كرد كه به هيچ كشور خارجي اجازه‌ ساخت راه‌آهن در ايران را ندهد. چند‌سال بعد رويتر از يك ماده امتياز‌نامه كه به او اجازه‌ تأسيس بانك در ايران را مي‌داد استفاده كرد و ناصر‌الدين‌شاه را مجاب كرد كه اگر بانكي ايجاد كند و در ايران نيز ثبت شود اين بانك مي‌تواند به‌عنوان يك شركت داخلي طرح احداث راه آهن را اجرا كند و جايي براي بهانه‌جويي روس‌ها نگذارد. بدين‌ترتيب بانك شاهي در سپتامبر سال 1889 (شهريور 1268) تشكيل شد. اما دولت روسيه به هر حال با احداث راه آهن مخالفت كرد و بانك از اين كار برحذر شد. چنين است كه جونز استدلال مي‌كند دولت ايران به‌جاي راه‌آهن اشتباهاً صاحب بانك شد. روس‌ها نيز امتياز بانك استقراضي را در سال 1270 گرفتند و امتياز احداث راه و راه آهن در بخش‌هايي از ايران را به دست آوردند. به هر حال تأسيس بانك شاهي براي ناصرالدين‌شاه نيز بي‌فايده نبود، چون امكان استقراض از آن را فراهم آورد. اين بانك تا چندين سال بعد از پايان قرارداد (تا سال 1331) با نام «بانك انگليس در ايران و خاورميانه» در ايران فعاليت كرد. پس از اين كه عملاً اين بانك از ايران بيرون رانده شد، در كشور‌هاي عربيِ خليج فارس تحت عنوان بانك انگليس و خاورميانه به كار ادامه داد و اكنون نيز به‌عنوان بانك HSBC كه يك بانك بين‌المللي معتبر است به كار مشغول است. تاريخ بانك شاهي نمونه‌اي از موارد متعددي است كه نهاد‌هاي جديد با تحميل هزينه‌ غير‌متعارف به كشور ما وارد شدند و درست زماني كه نوبت بهره‌برداري از آن تجربه رسيده به دلايل احساسي از فرصت ايجادشده صرف نظر شده است.

از زماني كه ناصرالدين شاه براي تأمين هزينه‌ مسافرت خود به اروپا دستِ خواهش به سوي اروپاييان دراز كرد و براي هر مورد مسافرت خود به شرايطي خفت‌بار تن داد ــ يك مورد آن امتياز رويتر بود ــ بيداري بي‌سابقه‌اي در مردم ايجاد شد و انديشه‌ بانك ايراني مطرح ‌شد. اين انديشه نيز به‌طور عمده مبتني بر اين ايده بود كه دولت بتواند از داخل قرض كند و دست خواهش به جانب خارجي دراز نكند. گويي از ابتدا قرار بود بانك ايجاد شود تا منابع مردم را جمع‌آوري كند و به دولت وام بدهد. اولين اقدام بنيادي در اين مورد تأسيس بانك ملي بود كه پس از بانك سپه ــ كه با هدف‌هاي محدود‌تري ايجاد شده بود ــ يكي از آرزوهاي ملي‌گرايانه‌ ايرانيان را به‌تحقق رساند. از هر زاويه كه به اين رويداد نگاه كنيم بي‌ترديد تأسيس بانك ملي يك رخداد درخشان در تاريخ يكصد‌ساله‌ اقتصاد كشور محسوب مي‌شود[11].

ماده‌ 5 اصلاحيه‌ قانون واحد و مقياس پول 1310 به بانك ملي اجازه داد كه مبلغ 340ميليون ريال اسكناس‌هاي پنج‌ريالي تا هزار‌ريالي چاپ و منتشر كند. در قوانين مختلف مربوط به پول، تا سال 1351 عمدتاً پول به مفهوم اسكناس و مسكوك شناخته شده و مفهوم ديگري در نظر نبود. عرضه‌ پول نيز در قانون‌ِ مزبور مقداري ثابت تعيين شده بود (‌البته در سال‌هاي بعد به‌طور مكرر قوانيني تصويب شد كه اجازه‌ نشر حجم‌هاي فزاينده‌ اسكناس را به بانك ملي مي‌داد). بنابراين از بحث سياست پولي نيز خبري نبود و اين مطلب ناشناخته بود.

در بررسي اساسنامه‌ بانك ملي ايران، مصوب 1317، مي‌توانيم دو دسته مفاد را از هم تفكيك كنيم؛ يكي مفاد مربوط به نشر پول و عرضه‌ اسكناس، و ديگر مفاد مربوط به تأسيس شركت و تعيين اركان و وظايف آن. بايد توجه داشت كه تا آن زمان ايجاد چنين شخصيت‌هاي حقوقي در كشور سابقه‌ چنداني نداشت و به‌همين دليل نيز در متن اين قانون موارد جزئي بسياري درمورد مسائل مديريتي مورد توجه قرار گرفته است.

ماده 1 اين قانون تصريح مي‌كند كه «هدف بانك حفظ ارزش پول و تنظيم اعتبارات است». در اين مورد نيز چگونگي حفظ ارزش پول ترسيم نشده و در حد همان مطالب مربوط به «خريد و فروش زر و سيم و تعيين نرخ آنها» و «معامله در نرخ‌هايي كه مقتضي بداند» و نظاير آن اكتفا شده است. در برخي قوانين ديگر عناصر متفرقي را مي‌توان يافت كه به سياست پولي مربوط مي‌شود؛ از‌جمله اختيار تعيين نرخ بهره، نرخ تنزيل، و نيز تعيين نرخ طلا و ارز و نظاير آن[12]. در اين مورد نيز همانند شيوه‌اي كه تاكنون كاربرد داشته، مسئله‌ تعيين اداري اين نرخ‌ها مد نظر بوده، و نه تعيين آنها براساس سازوكارهاي اتوماتيك‌وار كه اين نرخ‌ها را براساس چارچوب عموميِ عرضه و تقاضا اجرايي كند.

اگر بانك مركزي در كشورهاي صنعتي بخواهد نرخ بهره را پايين بياورد با افزايش عرضه‌ پول اين نرخ را تحقق مي‌بخشد. همچنين نرخ ارز و مانند آن از طريق خريد و فروش، چنان تعيين مي‌شود كه نرخ‌هاي مورد نظر خود‌به‌خود تحقق يابد. اما در قوانين مزبور به‌جز اختيار دستوري روش ديگري در نظر نيست و اين امر كه نرخ‌هاي دستوري تا چه حد به ناكار‌آيي، همراه با رانت‌خواري و فساد مي‌انجامد مورد اغماض بوده است.

نكته‌ ديگري كه بايد بدان توجه داشت بازكردن جايگاه ويژه براي دولت در استفاده از منابع بانك است: اجازه‌ پرداخت وام به شهرداري‌ها و شركت‌هاي كشاورزي و صنعتي دولتي و نامجاز‌بودن پرداخت وام به دولت مگر به حكم قانون كه البته مجوز قانوني نيز در هر مورد كسب مي‌شد. اين كه بانك‌ها جزئي از حاشيه‌ بخش مالي ـ دولتي بوده‌اند و ابزاري براي جمع‌آوري سپرده‌ مردم، از ابتدا تاكنون مبناي كاربرد دولت‌ها در اين خصوص بوده است. همچنين بر رفتار تبعيض‌آميز به‌نفع دولت‌ها نيز در قوانين و مقررات تأكيد شده است.[13]

يكي از نخستين نكته‌هاي درخور توجه در قوانين بانكي كشور تلاش براي پرهيز از به‌كارگيري عبارت نرخ بهره است؛ كما اين كه در مواردي در قوانين از عبارت «نرخ تنزيل» استفاده شده است. تعيين نرخ بهره نيز به نظر مي‌رسد مانند نرخ تنزيل از اختيارات مدير كل بانك بوده باشد.[14] همين پرهيز تا سال 1339 كه قانون بانكي و پولي تدوين شد رعايت شده و در قانون مزبور به‌صراحت به عبارت نرخ بهره برمي‌خوريم. در اين مورد نيز طبق روال قبلي، مسئله به‌صورت تعيين اداري و دستوري مطرح است نه به‌صورت سازوكارهاي اقتصادي. نكته‌ ديگر اين كه در اساسنامه‌ اوليه‌ بانك ملي از همان ابتدا ملاحظه ديگري مد نظر بوده كه مربوط به ارائه‌ اعتبار به فعاليت‌هاي اقتصادي ــ مبتني بر فعاليت‌هاي واقعي اقتصادي ــ است. ماده‌ 41 اساس‌نامه‌ بانك ملي تصريح مي‌كند كه بانك نمي‌تواند «اوراقي را كه نماينده‌ عمليات حقيقي تجاري نيست نزول كند

اقداماتي كه در دهه‌هاي نخست سال‌هاي 1300 آغاز شد، به ايجاد سروساماني در شرايط پولي كشور انجاميد؛ ايجاد بانك ملي يكي از مهمترين رويدادهاي اقتصادي يك قرن اخير در كشور بوده است. اهميت اين رويداد‌ها ، به‌ويژه ايجاد بانك ملي، از نظر اقتصادي مورد توجه بسياري از تاريخ‌نگاران كشور قرار گرفته است. اما ايجاد بانك ملي از يك ديدگاه ديگر ــ كه كمتر مورد توجه قرار گرفته ــ نيز حائز اهميت است. اين امر نيز بيش از آن‌كه به قوانين و مقررات يا سياست حكومتي مربوط شود به آرمان‌ها و فرهنگ مديران اوليه و كاركنان بنيانگذار بانك مربوط مي‌شود.

يكي از جنبه‌هاي درخور توجه فرهنگِ كار در بانك ملي حفظ اسرار مشتري و پايبندي به تعهد پرداخت بي‌قيد و شرط وجوه و سپرده‌هاي مردم است. همچنين بانك، محلي امن براي حفظ دارايي‌هاي نقدي مردم از دستبرد و حوادث مشابه بود. براساس تجربه‌ تاريخي ملت ايران، چنين سلوكي از يك نهاد حكومتي بعيد و بي‌سابقه بود. چه اين كه تمام خاطره‌ تاريخي ملت ايران در ارتباط با حكومت غارت و زورگيري در مواردي كه نقدينه‌اي به سمت مردم روانه مي‌شد، بدعهدي و روابط يكطرفه‌ سلطه از طرف حكومت بود. اين فرهنگ جديد كه از سوي يك نهاد اقتصادي به جامعه تزريق شد، برقراري روابط سنجيده و محترمانه با مشتري را شامل مي‌شد. براي كساني كه اين‌گونه روابط را امروزه امري عادي تلقي مي‌كنند، تازگي و تأثير آن در دهه‌هاي اوليه‌ قرن چهاردهم هجري تصورپذير نيست. اين فرهنگ همچنين آغازي بود بر پايان احتكار نقدينگي توسط خانوار‌ها.

تا سال 1339 كه قانون بانكي و پولي تصويب و پيرو آن بانك مركزي تشكيل شد، بانك ملي نقش بانك مركزي را نيز ايفا مي‌كرد. اين امر شامل بانكداري دولت و نظارت بر ايجاد و كاركرد ساير بانك‌ها و تنظيم مقررات مربوط بود.

 

سياست پولي

اولين‌باري كه صريح و هدفمند به سياست پولي اشاره شد در «قانون بانكي و پولي كشور»، مصوب سال 1339 است كه به موجب آن بانك مركزي نيز به‌ وجود آمد و به نظر مي‌رسد نياز به نهادي مستقل براي مديريت پولي كشور محسوس بوده است. در اين قانون يكي از وظايف شوراي تازه‌تأسيس پول و اعتبار توجه به «مسائل پولي[15]» قيد شده است. مهمترين دستاورد اين قانون را مي‌توان تأسيس بانك مركزي دانست، اما به‌لحاظ سياستگذاري مبناي دولتي‌بودن شوراي پول و اعتبار نيز در اين قانون نهاده شد كه همچنان ادامه داشته است. قانون فوق به‌وسيله‌ي «قانون پولي و بانكي كشور» مصوب سال 1351 تكميل ‌شد. براساس تجربه‌ نگارنده، مي‌توان قانون سال 1351 را ــ از لحاظ سازگاري دروني، وجوه كارشناسي و علمي و بهنگام بودن مباني نظري آن ــ تا زمان تصويب، انشاي حقوقي و تدارك مفاد قانوني هماهنگ با پيشبيني ابزار‌هاي اجرايي و نظارتي، بهترين قانون اقتصادي مصوب كشور قلمداد كرد.

مرور اين تجربه‌ها نشان مي‌دهد كه در واقع توجه حكومتي به مسائل پولي در كشور ما بسيار دير اتفاق افتاد، در حالي كه در جهان تجربه‌هاي شناخته‌شده‌اي در اين خصوص وجود داشت. اولين بانك مركزي در انگلستان، به‌نام بانك انگلستان، در سال 1694 شروع به كار كرد و به‌تدريج وظايف شناخته‌شده‌ بانكداري مركزي امروزي را به عهده گرفت. در ژاپن در سال 1871 به‌عنوان بخشي از اصلاحات، «ميجي» ــ مسكوك متفرق محلي ــ برچيده شد و ين به‌عنوان پول رسمي انتخاب شد و برابري آن با دلار نقره‌ مكزيك تعريف ‌شد. در سال 1882 بانك مركزي ژاپن براساس الگوي بلژيكي ايجاد شد.

در كشور ما بانك مركزي براي سر و سامان دادن به سياست پولي در نيمه دوم قرن بيستم و، در مقايسه با بسياري از كشور‌ها، بسيار دير ايجاد شد. باز هم نمي‌توان گفت كه اصولاً سياست پولي، به‌عنوان ابزار كنترل حجم پول، قبل و بعد از آن به اجرا در مي‌آمده، چه اين افزايش حجم پول و نقدينگي در كشور با يك رشد نمايي ادامه يافته و كاهش مداوم ارزش پول كه در قرن‌هاي قبل، از طريق كاهش وزن و محتواي مسكوك رايج انجام مي‌شده، پس از ايجاد پول كاغذي و اعتباري با سهولت بيشتري ادامه يافته است.

 

نمودار 5. روند رشد نمايي نقدينگي.

 

نمودار 6. تغييرات درجه 1 تا 3 نقدينگي.

 

شايد نمودار 5 به‌تنهايي ابعاد مسئله را نمايان نكند. براي مشاهده‌ بهتر اين پديده بي‌ثبات‌كننده‌ اقتصادي، در نمودار 6 تغييرات نقدينگي را براي 3 دوره‌ 15‌ساله ترسيم ‌كرده‌ايم. ملاحظه مي‌شود كه روند تغييرات در هر دوره صعودي است اما شتاب فزاينده‌ آن در دوره بعدي چنان است كه سال‌هاي آخر دوره‌هاي قبلي در نمودار بعدي نزديك محور افقي است و آنچه تغيير فزاينده‌ دوره قبل بوده در دوره‌ بعد براساس مقياس مربوط نزديك صفر به نظر مي‌رسد.

 

نمودار 7. تغييرات درجه 1 تا 3 نقدينگي در دوره‌هاي 15ساله.


 

آثاري كه از نا‌بساماني پولي به جامعه القاء مي‌شود مانند اثر يك توفان يا زلزله نيست كه به‌طور آني درخور مشاهده و لمس باشد، بلكه اثري است كه به‌صورت پراكنده و وسيع اما با تأثير تخريبي شديد تحقق مي‌يابد. اين اثر به‌صورت ايجاد تغيير‌هاي ناخواسته در ميزان پورتفوي نقدي جامعه و برانگيختن انطباق‌هاي نا‌خواسته در تركيب دارايي‌هاي خانوار‌ها مشاهده مي‌شود. بدين‌معنا كه خانوار‌ها بايد مرتباً خود را با شرايط جديد نقدينگي انطباق دهند. تغييرات نابهنگام و پيشبيني‌ناپذير در نقدينگي به يك قاعده‌ رفتاري براي دولت‌ها تبديل شده تا بتوانند از طريق افزايش‌هاي مكرر مقدارهاي بيشتري از منابع حقيقي جامعه را كسب كنند. چه بسا افزايش نقدينگي نه‌تنها به‌صورت جزئي از سياست پولي براي تنظيم اقتصاد، بلكه به‌صورت افزايش مبناي پولي يا پول پرقدرت براي تأمين هزينه‌هاي دولتي يا انتقال قدرت خريد و دارايي به برخي قشرهاي جامعه يا شركت‌هاي دولتي (مانند اعتبارات تكليفي) بوده است. اين انتقال‌ از مردم به دولت را مي‌توان تحت عنوان ماليات تورمي بررسي كرد، اما هزينه‌ آن براي جامعه بيش از فايده‌ درآمدي آن براي دولت‌ها بوده است. «تورم» نقاله‌ اين انتقال منابع از مردم به دولت است. اقداماتي كه دولت‌ها پيرو تورم‌هاي خودانگيخته پيگيري مي‌كرده‌اند ــ مانند تسهيل واردات مصرفي براي كنترل تورم، ممانعت از صادرات و درنتيجه ضربه‌زدن به توليد داخلي، اجراي اقدامات تنبيهي مبارزه با گرانفروشي و تعزيرات ــ نه‌تنها مفيد نبوده، بلكه اثر نامطلوب بيشتري به‌همراه داشته است. تداوم چنين فشار‌هاي اقتصادي ناگزير به مشكلات اجتماعي و در درازمدت به مشكلات سياسي نيز منجر مي‌شد.

اين واقعيت كه نرخ بهره در نظام پولي كشور با ربا همسان انگاشته شده و به بهانه‌ آن نرخ‌هاي سود سپرده و نرخ‌هاي هزينه‌ تسهيلات طي تاريخ ايجاد بانك در كشور براساس ملاحظه‌هاي سياسي يا منافع گروه‌هاي خاص تنظيم شده، موجب شده كه اصولاً صحبت از سياست پولي به‌شكل متعارف آن در كشور ما مطرح نشود. آنچه به‌عنوان سياست پولي مطرح بوده، اعلام نرخ‌هاي بخشنامه‌اي و در پي آن رهنمود‌هاي مربوط به سهميه‌بندي اعتبارات بانكي بوده است. چنان كه در نوشته‌ ديگري استدلال شده اين تجربه‌ طولاني را مي‌توان از دلايل مشكلات نظام بانكي و شكل‌نگرفتن يك نظام مالي قوي در كشور بر شمرد.[16]

 

تحولات بعد از پيروزي انقلاب اسلامي

در سال‌هاي پاياني دهه‌ 1980، به‌دليل تجربه‌ ناموفق كشور‌هاي درحال توسعه كه به سياست‌هاي اقتصاد دولتي متكي بودند، جهان در حال بازنگري سياست‌هاي اقتصادي دولت‌مدار بود و جو فكري در محافل دانشگاهي، مراكز حكومتي كشور‌هاي در حال توسعه، افكار عمومي و نهاد‌هاي بين‌المللي مانند بانك جهاني در حال تغيير بود. ظهور انقلاب و تحولات سياسي و احساسي ناشي از آن مجال توجه به اين تغييرات را نمي‌يافت و افراد مكتب قديم تفكر انقلابي‌گري كه چپ‌گرايي شالوده‌ آن بود، بي‌محابا تغييراتي را رقم زدند كه تصحيح آن چند‌دهه به طول انجاميد و هزينه‌هاي گزافي را طلب كرد. يكي از اين اقدامات ملي‌شدن بانك‌ها درنتيجه‌ تصميم دولت موقت و تصويب شوراي انقلاب ــ تحت عنوان قانون ملي‌شدن بانك‌ها، مصوب سال 1358ــ بود.[17] پس از آن طبق اصل 44 قانون اساسي نيز بانك‌ها و ساير فعاليت‌هاي اقتصادي مهم، دولتي اعلام شدند.

از اقدامات درخور توجه ديگر، تصويب قانون عمليات بانكداري بدون ربا در سال 1362 است.[18] در اين قانون سه نكته‌ مهم درخور توجه است: 1. تأكيد بر اجتناب از به‌كار‌گيري عبارت «نرخ بهره» و توجه به ضرورت وجود معاملات واقعي به‌عنوان مبناي ارائه‌ اعتبار بانكي (همان ملاحظه‌اي كه در قوانين قبل از سال 1339 ديده مي‌شود)؛ به اين ملاحظه موضوع ارائه‌ اعتبار قرض‌الحسنه نيز اضافه شده است.[19] 2. تأكيد بر عقود اسلامي به‌عنوان ضابطه‌ ايجاد رابطه‌ اعتباري بين بانك و مشتري[20] و اجازه به بانك‌ها براي فاصله‌گرفتن از واسطه‌گري مالي و درگير‌شدن در فعاليت‌هاي مستقيم مانند خريد ماشين‌آلات و اجاره‌ آنها.[21] سازوكار جذب سپرده نيز بيشتر جنبه‌ تشويق از طريق ارائه‌ جايزه‌ غير‌نقدي و مانند آن دارد[22] و تضميني بر ايجاد تعادل بين منابع و مصارف پيشبيني نشده است. 3. مكلف دانستن بانك‌ها به كمك به بودجه و برنامه‌هاي عمراني دولت. اين امر در فصل چهارم قانون تحت عنوان «سياست پولي» آمده و در واقع نوعي سياست بودجه است، نه سياست پولي.[23] در بسياري از قوانين قبلي نيز اين ملاحظه كم و بيش مطرح بوده اما در اين قانون ابعاد وسيعتري يافته و تأكيدي است بر اين كه اصولاً حكومت‌ها در ايران فعاليت بانكي را حيطه‌اي جدا از فعاليت بودجه‌اي خود نمي‌دانند و از ابتدا آن را از حواشي روش‌هاي تأمين مالي دولتي تلقي كرده‌اند.

دولتي‌بودن بانك‌ها و تكليف‌هاي بودجه‌اي و دولتي در تخصيص منابع به‌تدريج آثار خود را به‌صورت ناكارآيي در ارائه‌ خدمات، ساختار مالي مسئله‌دار، شرايط انحصاري و طرح پرونده‌هاي قضايي متعدد نشان داد. از دهه‌ 1370 با پيگيري سازمان برنامه‌ و ‌بودجه و بانك مركزي تلاش‌هايي براي جلب توجه مراكز سياسي به اين مشكلات و يافتن راه چاره آغاز شد. يكي از مهمترين اقدامات انجام‌شده در چارچوب قانون برنامه‌ سوم توسعه[24]، اجازه‌ فعاليت مجدد بانك‌هاي خصوصي بود. شروع فعاليت بانك‌هاي اقتصاد نوين (1380)، پارسيان (1380) و سامان (1381) به‌عنوان اولين بانك‌هاي خصوصي به اين نحو رقم زده شد.

تحول مهم ديگر در ارتباط با اصل 44 قانون اساسي مربوط به تفسير ذيل اصل 44 است.[25] بررسي در اين مورد از سال‌هاي دهه‌ 1370 در مراكز مختلف و بالاخره در مجمع تشخيص مصلحت (از سال 1377) در جريان بوده است. پس از بحث‌هاي كارشناسي و چالش‌هاي سياسي مختلف تفسير نهايي مربوط به برخي از بند‌ها (در سال 1384)[26] و بند مربوط به «توسعه‌ بخش غير‌دولتي از طريق خصوصي‌سازي» (در سال 1385)[27] ابلاغ ‌شد. اقدام ديگري كه در اين ارتباط مي‌توان قدمي به عقب تلقي كرد، تلاش قسمت‌هاي ديگري از بوروكراسي براي حفظ كنترل بر بخشي از شركت‌هاي دولتي بود و آن نيز توفيق در كسب مجوز براي اجراي طرح سهام عدالت در سال 1385 بود. به اين نحو كنترل بر سهام برخي شركت‌ها كه قرار بود خصوصي شود در چارچوب تشكيلات سهام عدالت در دست دولت باقي ماند، بدون اين كه نظارت‌هاي متعارف بر شركت‌هاي دولتي برقرار باشد. در اين ارتباط مي‌توان به اقدام براي خصوصي‌سازي برخي بانك‌هاي دولتي توجه كرد. مقدمات اقدام براي خصوصي‌سازي تعدادي از بانك‌هاي دولتي (بانك صادرات، ملت، تجارت، رفاه و پست بانك) از سال 1386 آغاز شد اما تاكنون اثري مشابه ايجاد بانك‌هاي خصوصي به‌همراه نداشته است.

 

فرصت‌هاي حاصل از ايجاد بانك‌هاي خصوصي

شروع فعاليت بانك‌هاي خصوصي در ايران با استقبال مردم روبه‌رو شد. همين امر باعث توسعه‌ سريع شبكه‌ بانك‌هاي خصوصي در سطح كشور ‌شد به‌نحوي كه برخي از اين بانك‌ها در مدت كوتاهي، از منظر ارائه‌ خدمات بانكي مختلف، از بسياري از بانك‌هاي دولتي پيشي گرفتند. فهرست فرصت‌هاي فراهم‌شده توسط بانك‌هاي خصوصي به‌اختصار عبارت است از:

1. معرفي نوآوري‌هاي تكنولوژي در خدمت‌رساني (به‌رغم تحريم‌هاي اقتصادي) و فراهم‌آوردن امكان انجام امور بانكي براي صاحب حساب در شعب مختلف بانك در سراسر كشور. توجه خاص به سرعت و كارآيي در ارائه‌ خدمات و احترام به مشتري. در آن مقطع اين امر در مقايسه با بانك‌هاي دولتي براي مشتريان درخور توجه و تحسين‌برانگيز بود. معرفي وسيع خودپرداز‌ها و پايانه‌ پرداخت در محل فروشگاه‌ها در حد بي‌سابقه و ايجاد آشنايي خريداران و فروشندگان با فرهنگ جديد معامله و عمليات بانكي.

2. به‌منظور ارائه‌ خدمات كارآمد، بانك‌هاي خصوصي اقدام به شناسايي و كسب مهارت‌هاي سازماني و مديريتي متناسب با مديريت شركت‌هاي مالي بزرگ به‌نحو بي‌سابقه ‌كردند و تجربه‌ جديدي در مديريت را در كشور عملي ساختند.

3. نسل جديد مديران بانك‌هاي خصوصي از حلقه‌ محدود مديران واحد‌هاي دولتي و سنتي متمايز بودند و به‌همين دليل نيز در فعاليت‌هاي خود وجوه آرماني را نيز از نظر دور نداشتند. براي مثال مي‌توان توجه گسترده‌ مديران به فراسوي سودآوري از‌جمله تمايل به ايجاد نهاد‌هاي اقتصادي بزرگ و ماندگار براي كشور، توجه به نقش اجتماعي شركت‌هاي سهامي بزرگ مانند پرداخت سريع ماليات و مشاركت در فعاليت‌هاي فرهنگي و مانند آن را نام برد.

4. ايجاد رونق در فعاليت‌هاي اقتصادي از طريق جذب پس‌انداز‌ها، تخصيص منابع، و كار با مشتريان جديد و حيطه‌هاي جديد فعاليت، يعني مشترياني كه روابط اداري بانك‌هاي دولتي آنها را در حاشيه قرار مي‌داد.

5. تجربه‌ جديد در تدارك آموزش و تربيت نيروي انساني با مهارت كاربردي در حد وسيع، كه گسترش سريع بانك‌هاي خصوصي را عملي كرد.

6. اشاعه‌ فرهنگ جديد كاري (احترام به مشتري، سرعت در ارائه‌ خدمات بانكي) و نوآوري در سازمان فيزيكي محيط كار مانند كاركنان مؤدب و كارآمد و فراهم‌آوردن محيط كاري مطبوع و آراسته براي كاركنان و مشتريان.

7. اشتغال‌زايي براي تعداد چشمگيري از فارغ‌التحصيلان دانشگاهي.

8. ايجاد شرايط مالكيت گسترده از طريق ارائه‌ سهام بانك‌ها در بازار سهام.

9. ظهور بخش خصوصي حساس به كاركرد‌هاي سياست‌هاي اقتصادي دولت؛ چه برخلاف بسياري از بخش‌هاي ديگر بانك‌هاي خصوصي در مدت زمان اندكي آثار تصميم‌گيري‌هاي اقتصادي دولتي را بر رفتار و واكنش‌هاي مشتريان (سپرده‌گذاران و عاملان اقتصادي متقاضي اعتبارات) دريافت كرده و اثر اين‌گونه تصميم‌ها را بر امكان فعاليت و سود و زيان خود ارزيابي مي‌كردند.

10. ايجاد شرايط رقابت و در نتيجه تحرك بيشتر در كاركرد بانك‌هاي دولتي.

 

مشكلات و تهديد‌هاي پيش رو

در مقابل فرصت‌هاي موجود، تهديدات و مشكلاتي نيز وجود دارد كه توجه به آنها ضروري است. اين مشكلات به‌طور خلاصه عبارت‌اند از:

1. نگراني برخي نهاد‌هاي عمومي از مؤسسه‌هاي اقتصادي بزرگ خصوصي و پيامدهايي كه اين امر براي بانك‌هاي خصوصي داشته است.

2. تلاش جريان‌هاي سياسي در كسب كنترل بر منابع انباشته در هر نهاد، ازجمله شركت‌هاي سهامي بزرگ شامل بانك‌ها. خريد سهام برخي بانك‌ها توسط برخي نهاد‌هاي بخش عمومي براي كنترل مديريت كه در اصل حركتي در جهت عكس خصوصي‌سازي تلقي مي‌شود.

3. بي‌توجهي به بانك به‌عنوان يك نهاد اقتصادي (انتظار مشاركت در برنامه‌هاي رفاهي دولتي، جبران كمبود منابع دولت، واگذاري اعتبار و توقع سهل‌انگاري در استرداد وام‌ها، نبود ابزار‌هاي تنبيهي كافي در اختيار بانك‌ها براي برخورد با مشتريان بد حساب....افزايش معوقه‌ها).

4. بلاتكليفي تاريخي درمورد نرخ سود سپرده و نرخ هزينه تسهيلات و تعارض‌هاي حاصل از آن.

5. نبود ابزار‌ها و ساز‌و‌كار‌هاي اقتصادي متعارف اجراي سياست پولي و درنتيجه ورود بانك مركزي و دولت در جزئيات امور مديريتي، تخصيص منابع و روش‌هاي جذب سپرده بانك‌ها.

6. تمركز قوانين بانكي موجود بر معاملات كالايي بويژه تجارت سنتي. عدم تدارك ريسك لازم در قوانين، احتساب سرمايه‌ انساني در حد سرمايه‌ فيزيكي به‌عنوان پشتوانه‌ دريافت اعتبار، تأمين مالي نوآوري، عدم تدارك براي بازار‌هاي پيشانه و به‌كار‌گيري ابزار‌هاي جديد مالي ... كه معمولاً از نبود اختيار كافي براي مديران بانك‌ها در تعيين پارامتر‌هاي اقتصادي ناشي مي‌شود.

7. ادامه‌ بلاتكليفي تاريخي درمورد نرخ مبادله‌ ارزها.

8. تداوم تحريم‌هاي بين‌المللي.

 

منابع

[1]. Charles, Issawi. The Economic History of Iran (1800-1924), the University of Chicago Press, Chicago and London, p. 351, (1971).

2. Geoffrey, Jones. Banking and Empire in Iran, Cambridge: Cambridge University Press, (1986).

3. Geoffrey Jones, The Imperial Bank of Iran and Iranian Economic Development, 1800-1952, Business and Economic History, Second Series, Volume Sixteen, (1987).

4. Charles Issawi, (1971), p. 351.

5. محمد طبيبيان. «سازوکار نعيين نرخ سود بانکي و بررسي امکان شناور‌سازي آن»، دکتر مرتضي الله‌داد (تدوين)، چشم‌انداز نظام بانکداري بدون ربا فرصت‌ها و چالش‌ها، مجموعه مقاله‌هاي بيست‌و‌يکمين همايش بانکداري اسلامي، شهريور 1389، تهران، مؤسسه‌ي عالي آموزش بانکداري ايران، صص. 333‌-335.



[1] . در قحطي بزرگ (1296 تا 1298؛ 1919-1917) که به‌قولي تا 40درصد جمعيت ايران تلف شد، و قحطي سال 1250.

[2]. Charles, Issawi.  The Economic History of Iran (1800-1924), the University of Chicago Press, Chicago and London, p. 351, (1971).

[3] . لغت‌نامه دهخدا: صاحب قران [ح ِ ب ِ / ح ِ ق ] (ص مرکب ، اِ مرکب ) آن مولود ... که در سال ولادت او زحل و مشتري را قران عظمي باشد و اين نوع قران عظمي بعد از سال‌هاي فراوان واقع شود، و اين چنين مولود را پادشاهي دير ماند، و از اسکندري منقول است آن که وقت ولادت او زهره و مشتري را قران باشد. (غياث اللغات) آن که ولادت او زحل و مشتري را قران بوده باشد (کشاف اصطلاحات‌ الفنون). و اين لفظ پيش از عهد تيموريان معني وصفي داشته و به‌جاي اسم خاص استعمال نمي‌شده (ر.ك.: لغت‌نامه کلمه‌ي «اسدي طوسي» به‌نقل از سخن و سخنوران). ناصرالدين شاه قاجار را از سال سي‌ام سلطنت صاحبقران خوانده‌اند: چون به نيشابور قرار گرفت سالوکان خراسان جمع شدند و تدبير کردند که اين مردي صاحبقران خواهد بود و دولتي بزرگ دارد. (تاريخ سيستان، ص. 224).

[4] . تا آنجا که نگارنده اين مقاله مي‌داند اولين متن قانوني که به کلمه تومان اشاره مي‌کند مربوط به قانون مورخ 23/9/1288 است تحت عنوان «تصميم قانوني اجازه ضرب چهار کرور تومان نقره به وزارت ماليه». در بيشتر موارد اصولاً به واحد پول اشاره نشده بلکه مستقيمآ به مقدار نقره که بايد ضرب شود تأکيد مي‌شده يا در مواقع استقراض دولت به واحد ليره استناد شده است. براي مثال مي‌توان به قانون مصوب 7/1/1290 «قانون اجازه خريد بيست کرور مثقال نقره» توجه کرد: «وزارت ماليه مجاز است که قرارداد خريد و حمل نقره بانک شاهنشاهي ايران را با رعايت اين تغييرات تجديد كند: 1. تعيين مقدار نقره که به موجب قرارداد سابق يکصد و بيست کرور مثقال بود بسته به صلاحديد دولت است که در رأس هر ماه مقدار آن را معين خواهد ‌كرد. 2. مقدار نقره که بانک به‌طور مساعده براي دولت تهيه خواهد ‌كرد الي سيصد‌هزار ليره بوده و ميزان منفعت از بابت کليه وجوهاتي که بانک پيشکي مي‌دهد به قرار صدي‌پنج خواهد بود.» ملاحظه مي‌شود که گرچه بانک شاهنشاهي بانک رسمي دولتي نيز محسوب مي‌شده لکن دولت خود براي پول رسمي اعتباري قائل نبوده و هنگام اخذ وام از واحد قران يا تومان استفاده نشده بلکه «ليره» مطالبه شده است.

[5]. قانون مشارکت دولت ايران در مقررات کنفرانس منعقده در برتون وودز مربوط به تاسيس صندوق و بانک بين‌الملل 06/10/1324.

[6]. موافقت نامه برتون وودز پس از جنگ جهاني دوم بين نمايندگان 44 کشور از جمله ايران درماه ژوئية سال 1944 در محل برتون وودز امضا شد. هدف آن ايجاد سامان در روابط پولي بين‌المللي بود و منجر به تشکيل صندوق بين‌المللي پول و بانک جهاني شد. در 15 اوت سال 1971 با خودداري يک‌جانبه آمريکا از خريد و فروش طلا براساس نرخ‌هاي اعلام‌شده طبق توافقنامه (به‌دليل تورم داخلي)، اين توافقنامه عملاً منتفي شد و کشور‌هاي مختلف نرخ‌هاي ارز شناور را انتخاب کردند. ايران نيز يکي از کشور‌هاي اوليه در اين قرارداد بود و طي قانون 1324 رسماَ به اين توافقنامه پيوست.

[7] . چنان‌که از جوزف روبينو در کتاب چارلز ايساوي (عيسوي) نقل مي‌كند:

“The story of Persian currency, like that of all eastern countries, is a story of depreciation, and in great measure debasement”, Charles Issawi (1971), p. 348.

[8] . قانون انتشار اوراق قرضه بانک کشاورزي مصوب 16/03/1346. قانون انتشار اسناد خزانه مصوب 1/11/1343. قانون تأسيس بورس اوراق بهادار مصوب 27/3/1345. قانون انتشار اسناد خزانه و اوراق قرضه 4/7/1348.

 

[9]. Geoffrey, Jones. Banking and Empire in Iran, Cambridge: Cambridge University Press, (1986).

Geoffrey Jones, The Imperial Bank of Iran and Iranian Economic Development, 1800-1952, Business and Economic History, Second Series, Volume Sixteen, (1987).

[10]. Charles Issawi, (1971), p. 351.

[11]. قانون تأسيس بانک ملي ايران در تاريخ ۱۴ ارديبهشت ماه ۱۳۰۶ خورشيدي به تصويب رسيد و اولين اساسنامه اين بانک در تاريخ ۱۴ تير ماه ۱۳۰۷ خورشيدي به تصويب کميسيون ماليه مجلس شوراي ملي رسيد .بانک ملي ايران کار خود را در تاريخ ۲۰‌شهريور ۱۳۰۷ آغاز کرد.

 

[12] . ‌قانون اساسنامه بانك ملي ايران، ‌مصوب 22 مرداد‌ماه 1317. تعيين بهاي خريد و فروش زر براي معاملات بانك تا زماني كه ماده 10 قانون اصلاح قانون واحد و مقياس پول مصوب 22 اسفند‌ماه 1310 و‌ قانون راجع به نرخ زر مصوب اول ارديبهشت 1313 به اعتبار خود باقي است.

[13] . همان...ماده 22، بند3 ــ وظايف شوراي عالي ــ اجازه معاملاتي كه به‌طور استثناء با دولت به نرخي كمتر از نرخ رسمي انجام مي‌گيرد.

[14] . همان، ماده 22، بند 2 ــ وظائف شوراي عالي ــ تعيين نرخ رسمي تنزيل به پيشنهاد مدير كل.

[15] . ماده 2 بند ج.

[16]. محمد طبيبيان. «سازوکار نعيين نرخ سود بانکي و بررسي امکان شناور‌سازي آن»، دکتر مرتضي الله‌داد (تدوين)، چشم‌انداز نظام بانکداري بدون ربا فرصت‌ها و چالش‌ها، مجموعه مقاله‌هاي بيست و يکمين همايش بانکداري اسلامي، شهريور 1389، تهران، مؤسسه‌ي عالي آموزش بانکداري ايران، صص. 333‌-335.

[17]. مصوب 17 خرداد 1358. طبق مطالب مندرج در نشريات آن زمان در دولت موقت؛ مهندس معين‌فر‌، مهندس کتيرايي و مهندس طاهري از موافقان و دکتر مولوي رئيس کل وقت بانک مرکزي از مخالفان اين پيشنهاد بودند.

[18]. قانون عمليات بانکداري بدون ربا مصوب 10/6/1362.

[19] . ماه 14. بانکها موظف هستند بخشي از منابع خود را به‌صورت قرض‌الحسنه به متقاضيان اختصاص دهند.

[20] . ماده 3. ... مشارکت، مضاربه، اجاره به شرط تمليک، معاملات اقساطي، مزارعه، مساقات، سرمايه‌گذاري مستقيم، معاملات سلف، جعاله.

[21]. ماده 11. خريد و اجاره ماشين آلات. ماده 12. در امور خدمات کشاورزي صنعتي و معدني کالا‌هاي منقول و يا غير منقول خريد رأي و به‌صورت اجاره به شرط تمليک به آنها به‌صورت اجاره به شرط تمليک واگذار ‌كنند.

[22]. ماده 6: جذب سپرده‌ها، اعطاي جايزه‌هاي نقدي و جنسي براي سپرده‌هاي قرض‌الحسنه، تخفيف يا معافيت از کارمزد براي سپرده‌گذاران، دادن حق‌ تقدم به سپرده‌گذاران براي استفاده از تسهيلات.

[23]. فصل چهارم قانون. بانک مرکزي و سياست پولي: ماده 18 و ماده 19 سياست اعتباري را در رديف بودجه‌هاي دولت قرار مي‌دهد تصويب دولت (کوتاه‌مدت) و برنامه‌هاي پنجساله (‌سياست دراز‌مدت). ماده 20 ابزار سياست‌گذاري پولي. ماده 8 سياست سرمايه‌گذاري عمراني مستقيم بانک‌ها در بودجه سالانه پيشبيني شود. در طرح‌هايي که زيانده نباشد، بانک‌ها اجازه ندارند در اشياء تجملي و غيرضروري سرمايه‌گذاري کنند.

[24]. مصوب 17/1/1379.

[25] . اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران. نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي با برنامه‌ريزي منظم و صحيح استوار است. بخش دولتي شامل کليه صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانکداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبکه‌هاي بزرگ آب‌رساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، کشتي‌راني، راه و راه‏آهن و مانند اين‌هاست که به‌صورت مالکيت عمومي و در اختيار دولت است. بخش خصوصي شامل آن قسمت از کشاورزي، دام‌داري، صنعت، تجارت و خدمات مي‌شود که مکمل فعاليت‌هاي اقتصادي دولتي و تعاوني است. مالکيت در اين سه بخش تا جايي که با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي کشور ‌شود و مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانوني جمهوري اسلامي است. تفصيل ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش را قانون معين مي‌کند.

[26]. به‌تاريخ 1/3/1384.

[27]. به‌تاريخ 1/4/1385.

Comments