تحریم ها و ابزار اعمال

 

 

 

تحریم ها، ابزار های مالی و روشهای جدید جنگ غیر نظامی

محمد طبیبیان

اول اسفند ماه 1392 

برای نویسنده این متن مشخص نیست که آیا در دولت نهم و دهم و یا دولت فعلی نیز، مرکزی در کشور به برسی جامع تحریم های مخرب و ظالمانه ای که بر علیه ملت ایران وضع شد می پرداخته و مطالعه و بررسی جامعی در این زمینه در دست انجام بوده است یا نه. آنچه از انعکاس مطالب در جراید در زمان دولت قبل می توان دریافت اعلام شور وشعف برخی از افراد در رده مسئولیت از تحمیل این تحریم ها و بیان سخنان تحریک آمیز و مطالبه تحریم های بین المللی هر چه بیشتر كه از مراکز و تریبون های مختلف به گوش مي رسيد. در یک جمعبندی پیرامون تحریم های مختلفی که از طریق سازمان ملل به صورت عمومی، ویا جداگانه توسط اتحادیه اروپا، آمریکا و کشور های دیگر برعلیه کشور ما وضع شده شامل قوانین و دستورات اجرائی و طی سی سال اخیر مطرح شده است حد اقل حدود ششصد مورد را می توان بر شمرد. به نظر نمی رسد هیچ کشوری تا این حد از لحاظ تحریم های بین الملی مختلف مورد تعدی قرار گرفته باشد. کشور کوبا از سال 1960 تا کنون حدود پنجاه سال تحت تحریم آمریکا بوده است، لیکن  علیرغم زمان طولانی تر آن تحریم ها در مقایسه با مورد ایران، تحریم های کوبا به مراتب موارد و دامنه محدود تری را در برگرفته. در مقابل این تعدی، وظیفه هر دولت نیز مقابله معقول و منطقی از مجاری است که به حل مشکل کمک کند. چه اینکه این تحریم ها طی دوره دولت نهم و دهم به نحو شتابنده تشدید گردید. کار نامه دولت قبلی در این زمینه و نا کار آئی در جلو گیری از تحریم ها و بی تحرکی دیپلماسی کشور در صحنه بین المللی در قبال این حرکت های تجاوزگرانه قابل توجه است. به خصوص به اخطار بسیاری از کارشناسان امور بین الملل که در جراید نیز منعکس می شد، در مورد سعي در جلو گیری از ارجاع پرونده هسته ای از ژنو به نیویورک توجه نشد. این ارجاع مرجع بررسی پرونده هسته ای، یک نقطه عطف بود و تحریم های وضع شده توسط سازمان ملل را به دنبال داشت که حتی کشور هائی مانند روسیه و چین نیز به آن رای منفی ندادند.

 توجه اینجانب به این مسئله نه به دلیل جنبه های دیپلماتیک آن بلکه به دلیل علاقه تخصصی به مسائل بانکی و مالی بوده است که هر از گاهی در مطالعات مربوط به این زمینه ها با مطالبی در مورد تحریم ها نیز روبرو می شده ام و در هر مورد نیز، در مطالب منتشر شده در جراید در پی یافتن سوابق و اخبار اقداماتی که دولت گذشته احیاناً برای جلوگیری از این شرایط انجام داده بوده ام. اما عمدتاً جز طرح شعار های تکراری خبر مستقیم و غیر مستقیم از اقدامات دولت در جراید داخلی نبوده است. البته اگر در دروه دولت نهم و دهم اقدامات دیپلماتیک (که می بایستی خط اول جبهه مقابله با این ترفند ها بوده باشد) انجام گرفته شایسته می بود در این زمینه اطلاع رسانی شود تا افکار عمومی نیز روشنگری شده و احیاناً قضاوت غیر منصفانه ای مطرح نگردد. هدف این نوشته نیز بررسی وجوه دیپلماتیک مطلب نیست بلکه هدف توضیح این امر است که چگونه آمریکا و در درجه دوم اتحادیه اروپا توانسته اند این سیاست های تحریم را به نحو کم و بیش کم هزینه و بی سابقه به اجرا در آورند و ابزار های اقتصادی این کار چه بوده و چگونه مهیا شده است.

 در گذشته تحریم هائی که بر علیه کشور های دیگر وضع می شده عملاً چندان نتیجه بخش نبوده مگر اینکه با توسل به ابزار نظامی مانند محاصره نظامی بنادر کشور تحریم شونده، تحریم های تجاری به اجرا در آمده باشد. در بسیاری موراد نیز به جز اعمال موردی مجازات های پیشبینی شده در تحریم نتیجه چندانی حاصل نمی شده است. در مورد کوبا، تحریم ها بیشتر شامل منع افراد و شرکت های آمریکائی در معامله با کوبا بوده و به همین دلیل نیز از طریق مکانیزم های داخلی قابل اجرا بوده است.

 

تعمیم فراسرزمینی اعمال قوانین داخلی برخی کشور ها

از مشخصات قابل توجه تحریم های ایران ویژگی فرا سرزمینی تلاش برای اعمال قوانین داخلی آمریکا در سایر سرزمین ها و نسبت به افراد حقیقی و حقوقی غیر آمریکائی بوده است. با توجه به اینکه سازمان ملل متحد از زمان تشکیل با وظیفه تعریف و تعیین حدود ملی و شناخت دولت ملت ها و جدا کردن و احترام به حقوق ملت های مختلف تشکیل شده است، می توان تلاش برای اعمال فراسرزمینی قوانین داخلی یک کشور بر سایر سرزمین ها رانقض بارز این هدف اولیه تشکیل سازمان ملل به حساب آورد. زیرا در بسیاری از وجوه با روح منشور آن سازمان و اهداف تاریخی آن در تضاد قرار می گیرد.

به عنوان مثال به دو مورد از قوانین تحريم امریکا و اتحادیه اروپا بر علیه ایران توجه می کنیم:

 مثال اول قانون مصوبه سال 2010 در آمریکا تحت عنوان "قانون جامع تحریم و ضرورت سرمایه برداری از ایران" است. این قانون به عنوان قانون مکمل "قانون تحریم های ایران" مصوب سال 1996 تدارک شد، و یک نمونه قابل توجه از تعمیم فرا سرزمینی حیطه کاربرد قوه قضائیه و دادگاه های آمریکا به اتباع حقیقی و حقوقی تبعه سایر کشورها است. مفاد 103 و 104 این قانون به تحریم تجاری و مالی ایران پرداخته و موارد و کار کرد های پیش بینی شده در آن به صورت مشخص جنبه فراسرزمینی داشته و تمام کشور های طرف معامله با ایران را در بر می گیرد. این قانون ابعاد برون مرزی وسیعی دارد و به دولت آمریکا اجازه می دهد که بر هر شخص حقیقی و حقوقی که به هر نوع در نقض تحریم های ایران مستقیماً و یا غیر مستقیم  کمک کرده باشد مجازات اعمال کند. موارد ذکر شده در این قانون از جمله هر گونه سرمایه گذاری که به برنامه های توسعه بخش انرژی ایران کمک کند را شامل مجازات می نماید. بر اساس این قانون اقدامات مشمول تحریم  هر گونه سرمایه گذاری که بتواند منجر به توسعه منابع نفت، تامین کالا و فن آوری اطلاعات یا حمایت از فعالیت هائی باشد که تولید داخلی نفت خام یا فرآورده های نفتی و یا صادرات فرآورده به ایران یا تامین کالا ها و خدمات و تکنولوژی و اطلاعاتی که به تقویت توان ایران در این زمینه منجر شود را در بر می گیرد.

به عنوان مثال دوم به تحریم های مصوبه اتحادیه اروپا به شماره 267/2012 توجه می کنیم. از طریق این مصوبه اتحادیه اروپا بر علیه ایران تحریم هائی را بر قرار می کند که در برگیرنده واردات، خرید، حمل و نقل نفت خام، محصولات نفتی، محصولات پتروشیمی، گاز مایع و بیمه و بیمه اتکائی اینگونه محصولات و عملیات مربوط به آنها است.

توجه به متن این مصوبه ها و سایر مصوبه های مربوط به تحریم ایران نشان می دهد که این تحریم ها از یک طرف گسترده و از طرف دیگر مبهم وضع شده اند. به نحوی که هر بازرگان یا بیمه گر اروپائی و غير اروپائی، که بدون نیت و قصد معامله با ایران  به اقدامی دست زند که به صورت غیر مستقیم نیز با این فعالت ها مرتبط شود را ممکن است در مظان اتهام قرار دهد. این تحریم ها شامل تحریم بیمه کالاهائی که برای استفاده در بخش انرژی ایران حمل می شود هم هست. به این معنی که چون بسیاری از کالا ها و ماشین آلات امکان بالقوه استفاده در مصارف مختلف را دارند، این امر شامل موقوف شدن بیمه طیف وسیعی از کالا که به مقصد ایران حمل می شود شده است، چون هر آینه برای حمل کننده و بیمه گر این ظن وجود دارد که اگر این کالاها و ماشین آلات در صنایع انرژی ایران مورد استفاده قرار گیرد مورد اتهام و مجازات قرار گیرد. این مصوبه ها همچنین هر نوع فعالیت بندری به نفع ایران را مشمول تحریم قرار می دهد. تحریم های اتحادیه ارو پا و آمریکا به طور کلی شامل معاملات دیگری که طی آن از پول اروپا و یا آمریکا استفاده شود و یا شبکه بانکی آنها را مورد بهره برداری قرار دهد ویا اشخاص حقیقی و حقوقی این کشور ها را شامل شود نیز می شود. این ابهام خود عامل مهمی در اجتناب شرکت های تجاری در معامله با ایران و اتباع ایرانی حتی در زمینه هائی که اصولاً تحت تحریم نیز نبوده نیز می شده و به ابعاد مشکل افزوده است. چنانکه بسیاری از بانک های کشور های مختلف خصوصاً از سال 1390 نسبت به بستن هر نوع حساب بانکی مربوط به اتباع ایرانی اقدام نمودند و برای بسیاری از بازرگانان و افراد غیر بازرگان نیز مشکلات عدیده ای ایجاد نموده و زیان های غیر مترقبه ای تحمیل کردند.

 البته سابقه اعمال فرا سرزمینی قوانین آمریکا طولانی است. طی دهه های اخیر به دفعات قانونگذاران و محاکم آمریکا در جهت اعمال فرا سرزمینی قوانین داخلی آمریکا به سایر کشور ها اقدام کرده اند. در حیطه اقتصادی توجیه این کار حفظ انسجام بازار های داخلی در مقابل شرایط بین المللی که ممکن است برای آمریکا تاثیر منفی ببار آورد، بوده است.  این حیطه ها در گذشته شامل مواردی مانند تعهد پوشش خسارت، بازار های بورس، حقوق مالکیت معنوی و ثبت اختراعات، و مقررات ضد تراست و انحصار می شده.  بعضا موارد قانون جزا در مورد صدور حکم برای اتباع سایر کشور ها یا دستگیری افراد تحت قوانین ضد ترور در سایر سرزمین ها بر اساس احکام دادگاه های آمریکائی نیز قابل ذکر است. این موارد پیوسته اعتراض ها و تنش های بین المللی را به همراه داشته و توسط حقوق دانان و سایرین چه در داخل یا خارج از آمریکا مورد انتقاد قرار گرفته است. از جمله می توان به موراد متعدد بحث طولانی بین آمریکا و اتحادیه اروپا در این مورد اشاره کرد. برای مثال ادعا های فراسرزمینی آمریکا در مورد اجرای قانون ضد انحصار سال 1950 در داخل کشور های دیگر با اعتراض و مباحث طولانی بین انگلستان و آمریکا منجر شد که متعاقب آن دولت انگلستان نیز در سال 1980 قانونی را برای حمایت و محافظت از شرکت های انگلیسی در مقابل این اعمال نفوذ تصویب نمود. تصویب قانون هلمز بورتن و قانون تحریم ایران و لیبی در سال 1996 که شرکت های اروپائی را نیز شامل حیطه قلمرو این قانون قرار می داد مورد اعتراض اتحادیه اروپا قرار گرفت و این اتحادیه نیز مقرراتی را برای حفظ شرکت های خود تصویب نمود. لیکن باوجود این مباحث و مقاومت ها، اقدامات مزبور پیوسته توسط آمریکا ادامه یافته لیکن علیرغم مخالفت های قبلی متاسفانه در مورد تحریم های ایران هیچ جریان فعالیت دیپلماتیک و گفتمان بین المللی ملموسی قابل مشاهده نبوده است و این تحریم ها به سادگی با موافقت بین المللی به اجرا گذارده شده است.

 

چه عواملی اعمال فرا سرزمینی تحریم ها را ممکن ساخته است؟

از زمانی که دولت آمریکا مر حله جدیدی از تحریم را به بهانه برنامه اتمی از سال 2007 بر علیه ایران آغاز کرد  قوانین داخلی متعدد و دستورات مستقیم اجرائی در مورد تحریم ها خارج از چارچوب سازمان ملل به مرحله اجرا در آمد. دولت آمریکا تلاش برای تعمیم این قوانین به سایر کشورها از جمله کشور های اروپائی نمود که گرچه در مواردی با مقاومت این کشور ها مواجه می شد لیکن به دلیل فشار آمریکا وضعف دیپلماسی ایران در آن سال ها بالاخره به اجرا گذارده می شد و اعمال می گردید. در این مورد کشور هائی مانند روسیه و چین نیز که برای خود منافعی در این شرایط و گرفتاری ملت ایران می دیدند از این تحریم ها به صورت ضمنی و یا صریح حمایت نمودند. برای بسیاری از افراد این پرسش مطرح می شود که چگونه امکان اعمال قوانین داخلی آمریکا در مورد شرکت هائی که اشخاص حقوقی تابع کشور های دیگر بوده  و مقر آن ها نیز کشور دیگری است مقدور بوده است؟

 موارد تنبیه شرکت های بین المللی در سالهای اخیر برای بسیاری از ناظرین بین المللی حیرت انگیز بوده است. برای مثال شرکت لویدز در سال 2009 به دلیل نقض قوانین آمریکائی تحریم ها 350 میلیون دلار جریمه شد، بانک انگلیسی بارکلیز در سال 2010 به دلیل نقض تحریم های ایران کوبا  و سودان جریمه پرداخت کرد، در سال2012 بانک هلندی آی ان جی مبلغ 619 میلیون دلار برای نقض تحریم های ایران، کوبا، سودان و برمه توسط آمریکا جریمه شد. در همین سال بانک انگلیسی استاندارد چارترز نیز معال 327 میلیون دلارر به همین دلائل جریمه گردید. در سال 2013 رویال بانک اسکاتلند معادل 100 میلیون دلار برای نقض قانون آمریکائی تحریم های ایران جریمه گردید. این بانک ها نیز برای پرداخت با مقامات قضائی آمریکا کنار آمدند و بعضاً بی سر وصدا مبالغ هنگفتی جریمه پرداخت کردند. نمونه های بالا شاید فهرست کاملی از این موارد نباشد. برای بسیاری از ناظرین این پرسش مطرح می شود که چرا بانکهای بین المللی غیر آمریکائی زیر بار پرداخت این جریمه ها می روند. در بخش بعدی این نوشته سعی می شود به این پرسش پاسخی ارائه گردد و ساز و کار های مربوط مرور شود.

 

وجوه جدید قدرت کشور ها در جهان امروز

کلید پاسخ به این پرسش نیز در درک نظام بانکی و بیمه ای یا بطور خلاصه نظام مالی آمریکا نهفته است. امروزه سیستم مالی آمریکا در واقع بر سیستم مالی جهان مسلط است و هم از این رو است که سیاست های پولی آمریکا بر شرایط اقتصادی کشور های مختلف تاثیر اعمال می کند. آنچه که در صحنه اقتصاد جهان می گذرد نشان می دهد که بعد از جنگ سرد به تدریج قدرت یک کشور را دیگر قدرت نظامی تعیین نمی کند. بلکه دو وجه دیگر قدرت در جهان امروز قابل مشاهده است که عبارتند از قدرت نهاد های مالی و قدرت سیستم انفورماتیک. که در واقع این رویکر دوم نیز کار کرد یک نظام مالی مدرن را مقدور می سازد. اخیراً افشاگری های ادوارد  اسنودن نشان داد که تقریباً تمام جریان های اطلاعاتی جهان شامل مکالمات تلفنی و پیام های اینترنتی توسط آژانس امنیت ملی آمریکا ضبط و در صورت لزوم مورد بررسی قرار می گیرد. خوشبختانه به دلیل حجم و تنوع این اطلاعات هنوز ابزا تحلیل مکانیزه کامل این اطلاعات دردسترس نیست و تکنولوژی تحلیل از تکنولوژی جمع آوری و انبار کردن بسیار عقب است. لیکن وجود این اطلاعات سبب می شود که امکان بررسی موردی و انتخابی موضوعات وجود داشته باشد. پیشرفت درفن آوری کامپیوتر و پردازش اطلاعات و شبکه جهانی در امر نظارت بر بازار های مالی نیز تسهیلاتی را ایجااد کرده است. به این معنی که سبب شده حرکت هر دلار در بین واسطه گرهای مالی مانند بانک ها و شرکت ها و همچنین عملکرد هر واسطه گر مالی در هر لحظه برای نهاد های نظارتی آمریکا قابل ردیابی باشد. برای مثال اگر یک بانک انگلیسی در یک طرف خیابان برای یک بانک انگلیسی طرف دیگر خیابان صد دلار ارسال کند این تراکنش بایستی در یک بانک و یا اطاق تسویه در نیورک تسویه و ثبت گردد. از آنجا که به دلیل مبارزه با پول شوئی نقل و انتقالات ارقام بزرگ پول نقد نیز عملی نیست تمامی نقل و انتقالات عمده از طریق شبکه مالی و نهادهای مشابه انجام می شود. این امر که تمام معاملات دلاری شبکه های بانکی و شرکت ها به این نحو به صورت متمرکز تسویه می شود، تعیین موارد تخلف را برای سیستم قضائی آمریکا مقدور می نماید. هر روز ده ها میلیارد دلار معامله دلاری که در سرتا سراسر جهان انجام می شود به صورت لحظه ای و با سرعت پردازنده های امروزی و بدون سرو صدا در اطاق های تسویه بانکی در نیویورک تسویه می شود و کامپیوتر ها به صوررت خود کار موارد مورد تردید را تعیین و جهت بررسی کارشناسان و ناظرین مشخص می نمایند.

گرچه، چنانکه اشاره شد، از ده ها سال پیش مسئله اعمال فرا سرزمینی قوانین آمریکا مطرح بوده، لیکن اقدامی که بعد از حوادث یازده سپتامبر 2001 انجام شد تصویب قانونی تحت عنوان "اتحاد و تقویت آمریکا از طریق تامین ابزار های مناسب برای رد یابی و مقابله با تروریسم ( موسوم به قانون میهن پرستی آمریکا) ، مصوبه 26 اکتبر 2001" را به همراه داشت. این قانون روش زیرکانه ای را برای تحمیل قوانین مالی مورد نظر آمریکا به سایر سرزمین ها و کشورهای خارج از حیطه اعمال قوانین و مقررات حقوقی آمریکا فراهم آورد. این قانون بسیار مفصل است و مطالب مختلفی را در مورد مقابله با تروریسم در بر دارد. ازجمله مطالب مربوط به پول شوئی و استفاده از نظام مالی بین المللی را نیز شامل می شود. لیکن دو بند از این قانون در ارتباط با بحث حاضر قرار می گیرد. یکی بند 311 است تحت عنوان "ملاحظات و تمهیدات خاص مربوط به حیطه پوشش حقوقی نهاد های مالی یا معاملات بین المللی که از باب پول شوئی مورد توجه قرار دارند". این بند عملاً به وزیر خزانه داری آمریکا اختیار می دهد که در مورد تعیین نوع اطلاعات و داده ها و چگونگی ثبت و ارائه اسناد معاملات ونقل و انتقال هائی که بانک های داخلی و خارجی و هر بانک خارجی که حساب های معین برای پرداخت دلاری در نهاد های مالی آمریک باز کرده اند، تصمیم بگیرد. همچنین تعيین مجازات تخلف را نیز به عهده دادگاه های آمریکا قرار داده و بانک مرکزی آمریکا و خزانه داری را به عنوان مامور اجرا تعیین می کند.  بند 312 این قانون تحت عنوان"وظیفه احراز وجوب شرایط برای حساب های پرداخت معین و حسابهای بانکی مشتریان عمده" است. این بند در واقع وظیفه پلیسی شناسائی مشتریان بانک های خارجی و نوع فعالیت آن ها را بعهده بانکی قرار می دهد که در خارج از آمریکا واقع شده، و قرار است وظیفه نقل و انتقال مالی که در آن از دلار استفاده می شود را انجام دهد. براي مثال اگر يك بانك انگليسي يا سوئىسي بخواهد براي فردي حساب باز كند وظيفه تشخيص صلاحيت او وحيطه فعاليت وي را بعهده دارد. اگر اين فرد از طريق بانك مزبور به معاملات دلاري  در ارتباط با ايران پرداخت، طبق اين قانون و تعهداتي كه خزانه داري آمريكا تعيين كرده بانك مزبور متخلف محسوب شده و مورد مجازات قرار مي گيرد. حتي اگر مشتري بانك اروپايى به صورت غير مستقيم به نقض تحريم ها دست بزند باز هم بانك مزبور از مسئوليت بري نيست. ازجمله به همين دليل است كه بانك ها به طور كلي از معامله باهر شخص حقيقي و حقوقي ايراني كنار كشيدند. به طور خلاصه تعهد هائی که بانك ها بر مبنای قوانین ذکر شده هنگام باز کردن حساب یا دریافت مجوز برای انجام عملیات بانکی از طریق پول و یا شبکه مالی آمریکا انجام میدهند آن ها را در محل خاک آمریکا در معرض قوانین مربوط قرار می دهد.

به این ترتیب بدون اینکه دولت آمریکا لازم باشد عملاً به اقدامات فرا سرزميني دست زند از طریق کنترل معاملات ارزی که در سیستم مالی آن کشور جاری می شود به کنترل موارد تخلف می پردازد. چون کلیه پرداخت های دلاری نهایتاً از طریق شبکه بانکی بین المللی آمریکا انجام می شود. دیگر اینکه بانک های اروپائی از طریق بسط اعتبار دلاری که سر منشاء آن سیستم مالی آمریکا و عمدتاً در نیویورک است همه ساله مبالغ قابل ملاحظه ای گردش عملیات دارند و نمی توانند از این جریان های مالی بگذرند. به همین دلیل است که بانک های اروپائی بدون مقاومت حاضر به پرداخت جریمه شده اند. مسئله مربوط به موارد تخلف نیز قابل بحث و تشکیک نیست. زیرا تمام موارد معاملات و نقل و انتقالات و منشاء و ماخذ  آن ها، طبق فرمت تعيين شده توسط خزانه داري، در نظام بانکی ثبت شده و به دقت قابل تعیین است و اسناد آن طبق قوانین بالا بایستی توسط بانک عامل جمع آوری و بررسی می شده. به این معنی که کافی بود دستگاه ناظر بر نقل و انتقلات ارزی، بر سر شاهراه مبادله های ارزی کنترل های خاصی را بر قرار کند و به اصطلاح چراغ قرمز هائی را تعبیه نماید. این موارد لا اقل نشان می دهد که دنیاي امروزی نسبت به دنیای دیروز که بسیاری در ذهن دارند متفاوت بوده و نیازمند به شناخت تخصصی عمیقتری است.