نکاتی پیرامون احیاء سازمان برنامه در دولت یازدهم

نکاتی پیرامون احياء و باز سازي سازمان برنامه

 

محمد طبیبیان

 

28 خرداد 1392

این مطلب در شماره 45 هفته نامه تجارت فردا مورخ اول تیرماه 1392 منتشر شده است


رئيس جمهور دولت يازدهم شرايط ويژه اي را از دولت قبلي تحويل مي گيرد و كشوري را بايد اداره كند كه با مشكلات تاريخي و عظيمی دست بگريبان است. شرايط انتخابات و راٌي مردم به ايشان نشان مي دهد كه بار اخلاقي و تعهد اجتماعي كه ايشان تقبل كرده اند نيز بسيارعظيم و خطير است. در اين شرايط پرسشي كه مطرح مي شود اين است كه بهترين سازمان دهي مديريتي كه توفيق دولت آتي و همه ملت را عملي كند كدام است؟


شغل یک رئیس جمهور نیز مانند شغل یک مدیر بوده، لیکن کار او مدیریت یک نظام  بسیار عظیم است که کشور می خوانیم. رئیس جمهور نیز مانند یک مدیر کار آمد بایستی بتواند از دفتر خود و پشت میز ریاست جمهوری این کار عظیم را انجام دهد. بنا بر این مانند هر مدیری که به یک سیستم بزرگ مدیریت می کند بایستی اهرمهای مدیریتی کار آمدی را در اختیار داشته باشد و نظام باز خورد اطلاعات و رد گیر مناسبی را نیز به خدمت بگیرد تا امکان ارزیابی و تصحیح برای او فراهم شود.

 

مي توان درك كرد كه هر كدام از مشكلاتی که قرار است حل شود نياز مند انجام صدها و شايد هزاران قطعه فعاليت است. براي مثال مقابله با مشكل بيكاري، به راه انداختن فعاليت هاي توليدي و فعال كردن بنگاههاي اقتصادي، سرو سامان دادن به پروژه های عمرانی و فعال کردن آنها، سر وسامان دادن به تجارت خارجي، باز سازي شرايط نظام آموزشي، باز سازي سياست خارجي، تنظيم روابط بين قوا در آنجا كه قوانين جديد لازم است ويا تصحيح قوانين موجود،  همكاري با قوه قضائیه كه براي رفع برخي مشكلات اجتناب نا پذیر است، سر وسامان دادن به نظام اداري، مالي،  بانكي و ارز...باز سازي نظام ديپلماتيك و استفاده كار آمد از آن، باز سازی سرمایه های اجتماعی مستهلک شده ... تمام اينگونه اقدامات و ليست بي پايان چالشهائی كه در مقابل دولت صف كشيده توجه به اين پرسش که مناسب ترین روش سازماندهی کدام است را اجتناب نا پذير مي كند. از كجا بايد شروع كرد و از کدام اهرمها بايد برای حل مشکات استفاده نمود؟  

 

چه اهرمهای مدیریتی در اختیار رئیس جمهور قرار دارد؟

برای درک این مطب بایستی به متن قانون اساسی در مورد اختیارات رئیس جمهور توجه کنیم. مهمترین اشاره به نقش رئیس جمهور مربوط به اصل یکصد وسیزدهم قانون اساسی است. این اصل،مسئولیت‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی‏ و ریاست‏ قوه‏ مجریه‏ را (جز در اموری‏ که مستقیماً به‏ رهبری‏ مربوط می‏ شود)، بر عهده‏ رئیس جمهور قرار می دهد. در اصل‏ یکصد و سی و چهارم, ریاست‏ هیئت‏ وزیران‏ با رئیس‏ جمهور است‏ که‏ بر کار وزیران‏ نظارت‏ دارد و با اتخاذ تدابیر لازم‏ به‏ هماهنگ‏ ساختن‏ تصمیم‏ های‏ وزیران‏ و هیئت‏ دولت‏ می‏ پردازد و با همکاری‏ وزیران‏، برنامه‏ و خط مشی‏ دولت‏ را تعیین‏ و قوانین‏ را اجرا می‏ کند. در موارد اختلاف‏ نظر و یا تداخل‏ در وظایف‏ قانونی‏ دستگا ه‏ های‏ دولتی‏ در صورتی‏ که‏ نیاز به‏ تفسیر یا تغییر قانون‏ نداشته‏ باشد، تصمیم‏ هیئت‏ وزیران‏ که‏ به‏ پیشنهاد رئیس‏ جمهور اتخاذ می‏ شود لازم‏ الاجرا است‏. رئیس‏ جمهور در برابر مجلس‏ مسئول‏ اقدامات‏ هیئت‏ وزیران‏ است‏.

طبق اصل‏ یکصد و سی و هفتم، هر یک‏ از وزیران‏ مسئول‏ وظایف‏ خاص‏ خویش‏ در برابر رئیس‏ جمهور و مجلس‏ است‏ و در اموری‏ که‏ به‏ تصویب‏ هیئت‏ وزیران‏ می‏ رسد مسئول‏ اعمال‏ دیگران‏ نیز هست‏. اصل یکصد و سی وهشتم نیز ناظر به اختیارات هیئت وزیران است و تصریح به این نکته دارد که  تصمیم های هیئت دولت که ناقض سایر قوانین نباشد لازم الاجرا است.

 

مرور این اصول و سایراصول فصل نهم قانون اساسی نشان می دهد که سازمان اداری قوه مجریه  يك سازماندهی بخشي است. برای مثال بخش آموزش، بهداشت و در مان ،  صنعت، اموزش عالي... هر كدام يك مدير كلان به نام وزير دارد كه مجلس انتصاب آنها را از طریق تائید صلاحیت تصويب مي كند و در مقابل مجلس هم پاسخگو هستند. رئيس جمهور رئیس هيات دولت است و طبق قانون اساسي هيات دولت به صورت جمعي تصمیم می گیرد، لیکن چنانکه دیدیم رئیس جمهور در مقابل تصميم های جمعی در برابر مجلس پاسخگو است. به اين معني كه رييس جمهور رئيس دولت بوده  درحالی که هر وزير جداگانه در بخش خود از اختيار بر خور دار است(اصل یکصد و سی و هفتم). آن تصميمي كه رئیس جمهور در آن مشارکت داشته و بار قانوني دارد مصوبه هيئت دولت است. به اين ترتيب اگر رئيس دولت از اقتدار شخصي بر خور دار نبوده و به اصطلاح از روش ريش سفيدي، پیش کسوتی و برتري شخصيتي براي متقاعد كردن اعضاء هیئت دولت  استفاده نکند، مازاد بر اداره جلسات هیئت دولت اختیارات ویژه چندانی ندارد. در قانون اساسی صریح ترین اشاره ای که به اختیارات رئیس جمهور در بکار گیری ابزار مدیریتی مشخص شده مربوط به اصل‏ یکصد و بیست و ششم است، یعنی تنها اهرم مستقیمی که در اختياردارد مربوط به این اصل است که طبق آن رئیس‏ جمهور مسئولیت‏ امور برنامه‏ و بودجه‏ و امور اداری‏ و استخدامی‏ کشور را مستقیماً بر عهده‏ دارد و می‏ تواند اداره‏ آنها را به‏ عهده‏ دیگری‏ بگذارد. اگر امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی به صورت اهرمهای قابل استفاده و کار آمد در اختیار رئیس جمهور نباشد او در واقع از اهرم موثر ديگري بر خور دارنبوده و  مازاد بر بخشنامه كردن تصميم هاي هیئت دولت و انجام برخی تشریفات اداری مانند واگذاری مدال و امضاء استوار نامه سفرا اختيار واقعي چنداني ندارد. در گذشته هم مشاهده كرده ايم كه اختلاف ها وتنش ها بين برخی از راٌسای دولت  و برخي از وزرا از همينجا ناشي مي شد كه يك وزير در مقابل اختيارات بخشی و مسئوليت پاسخگوئی به نماينگان متمايل به گونه ای از اتخاذ تصميم و رئیس دولت نيز بر اساس ملاحظه هاي كلان متمايل با تصميم ديگري بوده و اين اختلاف ها به تنش هائي منجر شده است. اختیارات تنبیهی رئیس جمهور در مورد عزل وزرا نیز عملا محدود است چون عواقب سیاسی نا مطلوبی را به همراه دارد. بهترين روش حفظ حيطه كار كرد هاي دولت در درجه اول وجود قوانين برنامه ها است كه حيطه امور را برای همگی در مسير و بستر خاصي تعريف می كند و ديگري تصميم در مورد تخصيص منابع است كه در اين مورد بودجه اهرمي موثر است که قانوناً امور مربوط به آن در اختيار رئیس دولت قرار دارد.

بنابر این اگر رئیس جمهور به خواهد به صورت سیستماتیک و بر مبانی قانون اساسی به حل مشکلات کشور بپردازد لاجرم احیای سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی، به عنوان دو اهرم دراختیار او، ضروری است(باید اشاره شود که ادغام این دو نیز اقدامی ناصحیح بوده است). دولتی که نسبت به انحلال سازمان برنامه و بودجه اقدام کرد به این نکته عنایت نکرد که خود را از مهمترین ابزار مدیریتی محروم می کند و به ناچار به اتخاذ تصمیم های روز مره و نا همساز و نا کار آئی در مصرف منابع کشور دچار می شود.  چنانکه در یکی از شماره های قبلی نشریه تجارت روز در مصاحبه با آقای روغنی زنجانی نیز مطرح شده بود که تصمیم به باز سازی این سازمان بوسیله دولت دهم دوباره مطرح شد ولیکن بسیار دیر وغیر عملی.

 

برخی از برداشت های قابل بحث

موضوع سازمان برنامه و نقش آن به دفعات مطرح شده و از خلال این مباحث می توان دریافت که برداشت های نادرستی نیز وجود داشته است. برای مثال به برخی از آنها در اینجا اشاره می شود:

یکم. آیا در شرایط تحول تاریخی چند دهه اخیر که حرکت از نظامهای برنامه ریزی (مانند شوروی و کشور های بلوک شرق) به طرف نظام های اقتصادی بازار نهاد به وسعت انجام شده آیا صحیح است ما نیز یک سازمان برنامه داشته باشیم؟ بایستی توجه کنیم که سیستمهای دارای اقتصاد مبتنی بر برنامه ریزی، اقتصاد خود را بر اساس تهیه برنامه های مرکزی که قرار بود همه منابع را به صورت متمرکز و از طریق دولتی تخصیص دهد اداره می کردند. این روش یک روش شکست خورده و منتفی محسوب می شود. در کشور ما نیز در مواردی که دولتها سعی در بکار گیری همین روش کرده و اقدام به تخصیص کالاها و منابع کشور از طریق اداری کرده اند بی تردید نا موفق بوده اند. لیکن نقش سازمان برنامه در ایران یک نقش برنامه ریز مرکزی نبوده بلکه یک نقش کارشناسی، کمک در امر تدوین سیاستهای اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و ارزیابی نتایج و امر بودجه ریزی و نظارت بر اجرای بودجه بوده است. تمام کشور ها تشکیلاتی مشابه در سطح بالای تصمیم گیری دارند که ممکن است اسمی دیگری داشته باشد. این نقش نیز با توجه به مطالب فوق الذکر در مورد نهادینه شدن این فعالیت ها در زیر نظر رئیس جمهور در قانون اساسی بسیار ضروری است.

 

دوم. آیا بهتر نیست سازمان برنامه به امور مطالعات کارشناسی بپردازد و نقش بودجه به وزاررت اقتصاد و دارائی واگذار شود؟

بر اساس تجارب موجود پاسخ این پرسش منفی است. در این صورت، سازمان به عنوان یک مرکز مطالعاتی تفاوتی با سایر مراکز مطالعاتی کشور نخواهد داشت که بسیاری از نتایج کار های آنها غیر بهنگام و حتی نتایج پژوهش های مفید نیز در جزوه و کتاب برروی قفسه ها قرار گرفته و در بیشتر موارد مورد بی توجهی قرار می گیرد. مشارکت در تهیه لوایح بودجه، و مراحل تخصیص، در سالهای گذشته سبب می شد که کار شناسان به صورت روز آمد در جریان امور قرار گرفته و دیگاه بهنگام داشته باشند. از آن گذشته تهیه بودجه و تخصیص آن ابزار مناسبی برای پیاده کردن سیاست و خط مشی های دولت است. در صورتی که اهرمهای موثر برای پیاده کردن سیاستها وجود نداشته باشد رئیس جمهور بایستی به بخشنامه کردن و منتظر ماندن اکتفا کند.

واگذار شدن بودجه یا تخصیص به وزارت اقتصاد  و دارائی نیز از دو جهت دارای ایراد است. یکی اینکه وزیر اقتصاد، خود وزیر یک بخش است و جداگانه به مجلس پاسخگو. به این ترتیب این ابزار بیشتر ممکن است در جهت عمومی مسئولیت و پاسخگوئی همان وزیر و وزارتخانه همسو شود. واگذاری آن به یک وزارتخانه در واقع یک سطح دور شدن آن از رئیس جمهور است. دیگر اینکه این کار حرکتی است در جهت عکس مسیر تاریخی خاصی که تقسیم امور در کشور طی کرده است. به این معنی که ابتدا فعالیت بودجه ریزی و مالیات گیری و در آمد های دولت، و نظارت مالی از طریق ذی حسابها در چارچوب وزارت دارائی متمرکز بود. لیکن به تدریج با شروع کار سازمان برنامه، و تصویب یک سری قوانین مختلف،  تقسیم کار بین این دو دستگاه عملی شد. ابتدا بودجه عمرانی و سپس بودجه جاری به سازمان منتقل گردید. فعالیت های مربوط به جمع آوری در آمد ها در وزاررت دارائی باقی ماند. همچنین گرچه طبق قوانین برنامه و بودجه کار نظارت بر اجرای بودجه به سازمان برنامه واگذار شد(ماده پنج، ماده سی و چهار و ماده سی و پنج قانون برنامه و بودجه) لیکن ذی حسابها کماکان در دستگاه دارائی باقی ماندند. یکی از مواردی که ضروری است در آینده توسط دولت و مجلس به صورت دقیق بررسی شود باز نگری نقش و جایگاه ذی حساب ها است. از نظر تاریخ اقتصاد کشور، مطرح شدن ذی حساب ها و نقش آنها نیز تاریخچه قابل توجهی دارد که بحث آن از حیطه این نوشته خارج است. لیکن این گروه نقش نظارت مالی را به عهده دارند و در هر دستگاه تا مادام که ذی حساب موافقت نکند پرداخت منابع بودجه ای عملی نیست. ذی حساب ها همچنین تخلفات مالی را به دیوان محاسبات گزارش می دهند. به همین دلیل نیز نقش مهمی ایفا می کنند. دستگاههایی که ذی حساب مستقر است از نظم مالی بیشتری بر قرار بوده و کمتر موارد فساد مالی مشاهده شده است. لیکن این افراد که ناظر و عامل پرداخت هستند، معمولا در جریان تدوین برنامه ها و سیاسیتها اقتصادی دولت قرار نداشته و از این نظر در برخی موارد نسبت به اولویتها و فوریتهای امور عنایت ندارند، به همین دلیل نیز موارد متعدد اختلاف نظر با مدیران مسئول دستگاهها مطرح شده است. در گذشته بعضا پیشنهاد شده که این نقش نیز پس از بازنگری در قوانین مربوط در چارچوب سازمان برنامه قرار گیرد. این امر بیشتر با نص اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی همخوانی دارد. لیکن این موضوع نیاز مند بحث و بررسی همه جانبه است.

 

سوم. استقلال فکری سازمان برنامه و بودجه. از زمان قبل از انقلاب دولتهای مختلف با این سازمان گرفتاری داشته اند. این امر بعضا در سالهای بعد از انقلاب هم مطرح بوده است. دلیل عمده این مطلب نیز این بوده که این سازمان تلاش در رعایت خط مشی ها در تخصیص منابع را پیگیری کرده و در مقابل دستگاههای اجرائی برای تخصیص منابع، پیشرفت کار طلب می کرده و در زمانهای محدودیت منابع نیز برای رعایت سقف بودجه تلاش می نموده و در نتیجه برای دستگاههای اجرائی که جریان بی حد و حصر منابع مالی به حیطه فعالیت خود را مطالبه می کنند این امر تنش هائی را ایجاد می کرده است. اگر قرار باشد انضباط مالی در سیستم دولتی بر قرار شود این نقش سازمان برنامه اجتناب نا پذیر است. لیکن آنچه این موارد تنش را کاهش می دهد وجود کار شناسی قوی در سازمان و همچنین در دستگاههای اجرائی و تعامل بین آنها است. در موردی یکی از مسئولین محترم اجرائی در زمانی که مسئله انتخاب رئیس سازمان مطرح بود فرموده بودند که ما کسی را می خواهیم که به حرف ما گوش بدهد و نه به حرف کارشناسی. این دیدگاه بسیار از روش سیستماتیک حل مسائل دور است. در مورد یکی از مقامات کشور دیگری نقل شده که پس از سقوط از قدرت، از او پرسیدند که عامل سقوط شما چه کسانی بودند، گفت آنهائی که از من حقوق می گرفتند تا به من دروغ بگویند. در کشور ما دولتهائی موفق تر بودند که مایل به انجام کار کارشناسی اصولی و مستقل بوده اند. این امر، یعنی توجه به بررسی های مستقل کارشناسی، نیز رافع اختیار تصمیم گیری مسئولین سیاسی در هر جهت نیست، بلکه منتفی کردن آن است که زیانبار است.

 

چهارم. آیا نقش سازمان به مباحث قوه مجریه محدود بوده است؟ از تجربه گذشته سازمان برنامه مي توان مشاهده كرد كه نقش سازمان نه فقط در ارتباط با قوه مجريه بلكه در ارتباط با ساير قوا نيز سازنده بوده است. آن نيز به دليل توجه به هر مشكل نه به عنوان زمينه چالش و در گيري و تشنج بلكه به عنوان يك مسئله علمی كه براي آن راه حل عقلائی قابل تصور است. نمي توان تصور كرد كه مشكلات قابل مشاهده در ساير حيطه ها ناشي از بد خواهي يا طينت ونيت نا مناسب است و قاعده"ما در مقابل آنها" شیوه تعريف روابط بايد باشد. به عنوان مثال در مورد رفع مشكلات ساير حيطه هاي حكومت به يك نكته اشاره ميشود. در زمان رياست جمهوري آيت الله هاشمي رفسنجاني و ریاست آقای روغنی زنجانی به سازمان برنامه و بودجه، مواردي مطرح شد كه مدت رسيدگي به پرونده ها در قوه قضائیه طولاني و بسياري مردم از اين بابت دچار گرفتاري هستند. در جلساتي كه بي سر و صدا بين سازمان و مسئولين قضائی با ابتكار رييس سازمان ومشاركت معاونت اجتماعي انجام شد نسبت به ريشه يابي اين مشكل اقدام گرديد و مشخص شد به دليل اينكه برخي تخلفات در گذشته جرم محسوب نمي شده وطي قوانيني جرم تلقي شده بار كاري دادگاهها وقضات به نحو چشم گيري افزايش يافته است. براي مثال در قوانين كشور ابتدا اعتياد به مواد مخدر جرم تلقي نمي شد ودر مقطعي با تصويب قانون اين امر جرم تلقي شده و دادگاهها را با حجم جديدي از كار رو برو كرده بود. موارد ديگري نيز از اين نوع وجود داشت. هنگامي كه به مشكل به عنوان يك مسئله قابل حل توجه شود، معمولاً راه حل معقول قابل دستيابي است. براي مثال آموزش و استخدام قضات جديد یا روش های دیگر. در همين مورد مذاكره سازمان با قوه قضائیه به يك تفاهم و اقدام فوری منجر شد كه بودجه اي براي پرداخت اضافه كار به قضات پيش بيني شود كه در خارج از وقت اداري به پرونده ها رسيدگي و حتي الامكان آنهارا از طريق راه حل قضائی مختومه كنند. اين امر زير نظر معاون اجتماعي سازمان پيگيري و به انجام رسيد.

در مقاطعی در گذشته روابط کاری سازنده ای بین سازمان برنامه و مجلس شورای اسلامی بر اساس اعتماد و همکاری متقابل بر قرار بوده که در ایجاد فضای تفاهم بین مجلس و دولت نیز تاثیر گذاشته است.

Comments