پرداخت هاى نا هنجار


پرداخت هاى نجومى از منابع بخش عمومى و چند نكته درخورتوجه


محمد طبيبيان
دوازهم تيرماه ١٣٩٥

مساله پرداخت‌هاى نجومى و مباحث مربوط به آن را باید از ابعاد مختلف مورد توجه قرار داد. برای مثال برخی به گمانه‌زنی درخصوص آغاز این روند پرداخته‌اند برخی استدلال‌هایی از سوی صاحبان منفعت مطرح کرده‌اند و... این نوشته سعی دارد با طرح برخی سوالات، این مساله را از زاویه‌های مختلف به بحث بگذارد.

 

آيا شروع پرداخت‌هاى بى‌رويه به دولت سازندگى باز می‌گردد؟

شاید مرور یک خاطره شخصى و چند رخداد پاسخ به این سوال را سهل کند. در بهمن ماه سال ١٣٧٢ برخى از معاونان و مديران سازمان برنامه و بودجه به اين فكر افتادند كه براى تامین مخارج ضرورى و هزينه‌هاى شب عيد، وام بانکی دريافت كنند. در آن زمان اين افراد شامل 9 نفر مى‌شدند. يكى از اين معاونان از رئيس وقت سازمان تقاضا كرد از رئيس كل وقت بانك مركزى در این خصوص در خواست مساعدت کند. رئيس سازمان هم صريح گفت كه اين كار را نخواهد كرد. سپس از ايشان استفسار شد اگر معاونان شخصا در خواست كنند آيا رئيس سازمان مخالفتى ندارد؟ پاسخ اين بود كه اقدام شخصى به من مربوط نيست و خودتان مختار هستيد. يكى از معاونان از رئيس كل بانك مركزى خواست كه مساعدت كنند تا اين 9نفر هر کدام يك ميليون تومان وام از يكى از بانك‌ها دريافت كنند.

يك ميليون تومان آن زمان را معادل حدود كمتر از 10 ميليون تومان امروز تصور كنيد. رئيس‌كل وقت بانك مركزى در پاسخ اظهار کرده بود در اين حد نمى‌تواند اقدام كند اما با يكى از بانك‌ها صحبت مى‌كند تا اگر مقررات آنها اجازه دهد به هر نفر 500 هزار تومان پرداخت شود. این هماهنگی انجام شد؛ اما مديرعامل بانك مربوطه پاسخ دادند كه نمى‌توانند 500 هزار تومان وام بدهند و فقط با پرداخت مبلغ 250 هزار تومان در قالب وام موافقت مى‌كند. این پروسه در شرایطی طی شد که در آن زمان مديران سازمان برنامه و بودجه، مسوول تخصیص صد‌ها ميليارد تومان پرداخت ریالی و ميليارد‌ها دلار تخصيص ارز در قالب بودجه‌های سنواتی بودند. به هر حال اين افراد نيازمند دريافت يك وام در حد 250 هزار تومان بودند. 9 مدیر درخواست‌کننده وام به يك شعبه معرفى شديم، هر يك ضمانت سايرين را تقبل كردند يك برگه چك و يك فقره سفته به مبلغ 250 هزار تومان (جمعا دو برابر مبلغ وام) تحويل داديم و وام را دريافت كرديم. از آن پس هم ماهانه اقساط را پرداخت كرديم.

پس از چند سال كه از ماجرا گذشت روزى منشى محل كار من اطلاع داد از يك شعبه بانك تلفن كرده‌اند كه شما يك چك داريد در وجه اين شعبه كه تاريخ آن مربوط به چند سال پيش است و اگر پرداخت نكنيد، به اجرا گذاشته مى‌شود. به شعبه مراجعه كردم و متوجه شدم همان چك مربوط به ضمانت وامى است كه باز پرداخت شده است. از كارمند مربوط پرسيدم شما فيش‌هاى پرداختى من را در پرونده نداريد؟ او اظهار بى‌اطلاعى كرد. خوشبختانه نسخه‌هاى فيش‌ها را در اختيار داشتم و پس از مدتى طى مراحل ادارى چك من آزاد شد(يك درس اخلاقى: هر پرداختى به دستگاه‌هاى دولتى يا بانك‌ها انجام مى‌دهيد فيش آن را تا آخر عمر نگه داريد!!). در آن زمان بعد از جنگ، حقوق‌ها عموما پایین بود و برخى دستگاه‌ها از طريق تعاونى مسكن يا سهميه خريد اتومبيل و تمهيدات مشابه سعى در كمك به كارمندان خود مى‌كردند كه به هر حال شفاف و در چارچوب و ضابطه بود.

در همان سال‌ها دو مورد در روزنامه‌ها مطرح شد كه بسيار سروصدا راه انداخت و يك مورد هم به مجلس كشيده شد. نخست‌، مورد وزیری بود که مبلغى حدود 10 ميليون تومان براى بازسازى بخش‌هايى از وزارتخانه و از جمله دفتر وزارتی هزينه كرده و ديگرى وزير آموزش و پرورش که یک خودرو بنز دست دوم به قيمت سه ميليون تومان براى وزارتخانه خريدارى كرده بود. اين اقدام به دعوت شدن ايشان به مجلس براى توضيح منجر شد و متن دفاعيه آن وزير در مجلس يك متن تاريخى است براى عبرت. شايد پرسروصداترين مورد قابل ذكر، محاكمه شهرداران برخی مناطق تهران بود كه آن هم پس از وارد كردن انواع تهمت‌ها و اتهام‌ها در دادگاه از اغلب اتهامات تبرئه شدند و درخصوص سایر موارد که منجر به حكم محكوميت شد به تفصيل در نشريات آن زمان مستند شد که قابل بررسى است و در مجموع آنچه به آن شهردار گذشت يك واقعه تاسف‌بار بود. اينها نمونه‌هايى از پرداخت‌ها و موارد بهره‌مندى مديران دولتى در دوره سازندگى است.

در مقطعی از آن زمان، نويسنده اين متن معاونت اقتصادى سازمان برنامه و بودجه را به عهده داشت. كار روزانه 12 تا 18 ساعت در شبانه‌روز روال معمول بسيارى از معاونان و مديران بود. اينجانب كمتر شبى بود كه زودتر از ساعت 10 يا 11 شب به منزل بروم و طى اين مدت دريغ از حتى دریافت يك ساعت اضافه كار. سوابق اين موارد در بايگانى سازمان برنامه و بودجه بايد موجود باشد. البته در آن زمان حقيقتا صد‌ها هزار نفر در دولت و خارج از آن با تلاش شبانه‌روزى در جهت بازسازى پس از جنگ تحميلى و ايجاد ظرفيت‌هاى جديد تلاش كردند كه آن حركت پس از آن نيز تكرار نشد.

برای نمونه، يك شب زمستان كه نزديك نيمه شب براى رفتن از سازمان برنامه به منزل تاكسى تلفنى خبر كردم راننده از من سوال کرد اين ساختمان چه اداره‌ای است؟ چون هر موقع شب كه براى بردن مسافر از اين منطقه، از اطراف اين ساختمان عبور مى‌كنم چراغ‌هاى ساختمان روشن است و رفت و آمد انجام مى‌شود. اگر در گوشه و كنار نيز فساد‌ها و سوءاستفاده‌هايى بود سر جمع آن نيز معادل يكى از ارقامى كه در سال‌هاى اخير مطرح شده نبوده است. اين بود حدود و ثغور ريخت و پاش در دوره سازندگى كه اخيرا به آن اشاره شده است.

 

ذات فساد اقتصادى

در سيستم دولتى هميشه موارد فساد وجود داشته است. اولين گزارش در مورد فساد به‌صورت يك رساله توسط «كويو تيليا» مشاور پادشاه هند در قرن سوم قبل از ميلاد نوشته شده. اين رساله به «آرتاشاسترا» موسوم است. او حدود 40 روش مختلف رشوه‌خوارى و فساد توسط مقامات دولتى و راهبان حكومتى را برمى‌شمرد. وى نتايجى را مطرح كرده كه بعد از بيش از دو هزار سال، هنوز صادق به‌نظر مى‌رسد. او مى‌گويد منابع عمومى كه در اختيار افراد قرار مى‌گيرد مانند يك كوزه عسل است كه نگه دارنده به زحمت مى‌تواند در برابر وسوسه چشيدن از آن مقاومت كند. به نظر كويو تيليا انسان‌ها مخلوقاتى هستند كه مرتبا دچار تغيير روحيه و حالت روحى و شخصيتى هستند و اگر فردى در دوره‌اى صداقت و امانتدارى و پرهيزكارى نشان داد معلوم نيست كه هميشه بر همان حالت پايدار خواهد ماند. بنابراين نظارت دائمى بر همه كسانى كه بر منابع عمومى گماشته مى‌شوند، ضرورى است و هرگاه آثار سوء‌استفاده از مقامات و مسوولان دولتى، كشورى و لشکرى و راهبان ظاهر شد باید بلافاصله از كار خود بركنار شوند.

گرچه فساد ادارى در كشور ما نيز در طول تاريخ وجود داشته ولی ابعاد آن متفاوت بوده است. مثلا در دوره دولت سازندگى، شركت‌هاى دولتى واقعا دولتى و بخش خصوصى واقعا خصوصى بود و بودجه شركت‌هاى دولت در مجلس مطرح مى‌شد و اگر موارد غيرعادى ملاحظه مى‌شد مورد رسيدگى مجلس و ديوان محاسبات قرار مى‌گرفت. اما و به‌خصوص از دولت قبل خط‌هاى فاصل كمرنگ شده است و بسيار نهاد‌هاى حكومتى به حيطه‌هاى سايه‌آلود خارج از ضوابط دولتى بودن خزيده‌اند. بسيار منابع عمومى زير كليد افراد و نهادهايى قرار گرفته كه تلقى خصوصى از آنها مى‌شود و تابع ضوابط دولتى نيستند. خيريه‌هاى خاص و نهاد‌هاى خاص، قرارگاه‌هاى خاص، رديف‌هاى بودجه‌اى براى تشكيلاتى كه فرد يا افراد خاص پشت سر آنها مورد نظر بوده است، تعاونى‌هاى نيرو‌هاى مختلف و مانند آن به انواع فعاليت‌هايى دست مى‌زنند كه به‌نظر مى‌رسد دست دريافت و برداشت‌شان در جيب منابع عمومى و دست پرداخت آنها بعضا به طرف جيب‌هاى خصوصى است. اگر چه فعاليت اين تشكيلات ممكن است قانونى باشد اما بر داشت جامعه از اين نقل و انتقال‌ها مثبت نيست و با نص و روح قانون اساسى (براساس مفاد مختلف) نيز مغاير است كه استفاده از منابع عمومى باید در چارچوب بودجه سازمان يابد، آن هم در جهت تامين منافع عام و نه منافع خاص.

 

به خودمان پرداخت كنيم!

برخى رفتار‌ها و استفاده‌ها از منابع عمومى مشابه عمل كردن و سر مشق قرار دادن اين شعار است كه «به خودمان، به ميل خودمان و به مقدارى كه در دسترس‌مان است پرداخت كنيم». اين گفته طنز و طعنه‌آميز در مورد فساد ادارى و اقتصادى، چه ميزان به واقعيت نزديك مى‌نمايد وقتى از كسى كه پرداخت‌هاى خارق‌العاده به وى مطرح مى‌شود جوابى در اين سطح شنيده مى‌شود كه؛ مال خودمان است، به كسى مربوط نيست!! چنانكه گفته شد فساد اقتصادى در بخش حكومتى هميشه در تاريخ و جغرافيا وجود داشته است، بنابراين نظارت دائم در حذف و هرچه بيشتر محدود كردن آن، مورد توجه بوده است. ليكن اينكه دايره اين موارد بزرگ‌تر شود مى‌تواند موجب نگرانى باشد. ابعاد بى‌سابقه‌اى كه در پرونده‌هاى موجود ميراث باقیمانده از ساز و كار‌هاى دولت قبل مطرح است، يك شاهد اين ماجرا است. همچنين اين رخداد كه حصه‌هاى بزرگ‌تر و بزرگ‌ترى از منابع و سرمايه‌هاى عمومى براى زير كليد گرفتن هدف‌گيرى مى‌شود... روندى است كه نياز به مداقه بيشترى دارد. يك نهاد خاص كانون يك بخش زيربنايى از اقتصاد را تصاحب مى‌كند.

سپس پس از چند سال معلوم مى‌شود كه در آن بخش زيربنايى سرمايه‌گذارى جديدى انجام نمى‌شود و اگر چنين شرايطى تداوم يابد، آن بخش تعيين كننده به مرور زمان مسير تنزل را طى مى‌كند يا نهاد خيريه خاص، يك سهم بزرگ از يك بخش ديگر را در يك حركت مالك مى‌شود. هر چه افراد كنترل‌كننده آن نهاد مورد احترام و آن نهاد به سمبل‌هاى تقدس جامعه و به قلوب ما نزديك باشد، باز چنين تصاحب ثروت‌هاى عمومى تحت چنين توجيه‌هايى قابل پذيرش افكار عمومى نبوده و هر چه جامعه از كيفيت اين تحرك‌ها مطلع‌تر شود گستردگى اثرات اجتماعى منفى آن به مرور زمان به‌صورت تصاعدى نمايان خواهد شد. يا مورد اخير كه گروه‌هاى ديگرى سعى مى‌كنند در يك حركت زيركانه يك حيطه وسيع از اقتصاد كشور را زير كليد قرار دهند. اگر قرار باشد چنين حركت‌هايى متوقف نشود زيان آن به ريشه و بنياد شيرازه‌هاى نظم و پايدارى جامعه وارد مى‌شود كه طبعا مطلوب قواى مختلف سياسى نخواهد بود و بنابر اين چاره‌جويى براى جبران و جلوگيرى اين روند‌ها ضرورى مى‌نمايد.

 

مواجب و مداخل يا نظم مالى بخش عمومى

در زمان قاجار اداره امور مالى به نحو خاصی بود. برخى افراد بودند كه نام آنان در دفتر بودجه ثبت بود و ماهانه يا سالانه مبلغى دريافت مى‌كردند، حتی ممكن بود كارى هم براى دولت انجام ندهند. اين افراد مواجب‌بگير بودند. مواجب بگيرى هم البته قاعده داشت و فرد بايد از اشراف يا معمرين و شعراى دربار مى‌بود و به دليل كمبود منابع تعداد هم محدود بود. اگر كسى از مواجب بگير‌ها مى‌مرد به جاى او يكى از فرزندان وى يا ديگرى ثبت مى‌شد. در اخبار آمده است كه يكى از رجال زمان ناصرالدين شاه تلاش مستمری را مبذول می‌داشت تا نام پسر خود را در دفترچه وارد كند. اما محل خالى وجود نداشت. تا اینکه حادثه‌اى رخ داد كه به نفع او تمام شد. به اين معنى كه دولت هند يك رأس فيل را به شاه ايران اهدا كرده بود و براى هزينه نگهدارى آن فيل در كتابچه دخل وخرج رديفى در نظر گرفته شده بود. چون ماموران نگهدارى فيل بخشى از آذوقه او را مى‌دزديدند پس از مدتى فيل در گذشت و به جاى او نام آن اشراف‌زاده براى دريافت مواجب ثبت شد. امروزه نيز مواجب، يعنى دريافت از منابع عمومى بدون انجام كار، به‌صورت‌هاى مختلف برقرار است. پرداخت يارانه عمومى، كسب درآمد افراد بدون كار كردن براى دولت مانند انواع مجوز‌ها و سهميه‌هاى درآمدزا و دريافت از انواع شركت‌هاى بخش عمومى به‌عنوان عضو هيات مديره و مشاور و مانند آن كه در بسيارى موارد نياز به انجام كارى جز حداكثر شركت در چند جلسه نيست...

در مقابل اين گروه مواجب‌بگير‌ها، كسانى هم بودند كه كاركنان دولت محسوب مى‌شدند و دستمزدى از دولت دريافت نمى‌كردند. اين افراد باید به فكر درآمدى براى خود مى‌بودند. به درآمد آنان «مداخل» گفته مى‌شد. در بلديه، امنيه، ماليه، عدليه، طرق و شوارع، قشون و دوائر حكومتى افراد مختلف به شكل‌هاى مختلف از مردم ارباب رجوع، كسبه و تجار محل، صاحبان حرفه و كشاورزان يا غير آن (مانند متكديان و فواحش، دزدان و راهزنان و ساير خلافكاران) مبالغ پولى و جنسى دريافت مى‌كردند. شيوه عمل هم از زورگيرى (از ضعفا) تا تكدى و عجز و لابه (از قدرتمندتر‌هاى هر فرقه) را شامل مى‌شد. مشاغل دولتى مهم، مانند حكومت محلى، نيز در واقع به‌صورت مزايده واگذار مى‌شد. اين مقامات بايد از محل مداخل خود منابعى را هم به بالادستى‌ها پرداخت مى‌كردند و براى خريد آن پست و مقام و نگهدارى آن در مقابل رقبا وجوهى را مى‌پرداختند. در اين شرايط كل نظم و سازمان حكومت يك سامان غارت بود و نتيجه آن نيز جز تنزل اقتصاد و اجتماع نبود. اگر چنين باشد كه هر شهروند مراجع به دستگاه‌هاى مختلف دولتى انتظار داشته باشد برخى از كسانى كه قرار است به كار او رسيدگى كنند انتظار دريافت مداخل داشته باشند و در غير آن از طريق اختيارات ادارى خود در روزگار ارباب رجوع خرابكارى اساسى انجام داده و گرفتارى ايجاد ‌كنند و او را سرگردان و بلاتكليف نگه ‌دارند، اين شيوه چيزى نيست جز خزيدن به زمان گذشته و شايد بدتر از آن. زيرا در گذشته تكليف معلوم بود و همه مى‌دانستند كسى كه آن طرف ميز نشسته از مداخل امرار معاش مى‌كند و از حقوق و مزايا بهره‌اى ندارد. مردم هم مى‌دانستند كه پرداخت به‌عنوان مداخل لازم است و حداقل اقدام مجرمانه درگير شدن در ارتشا محسوب نمى‌شود.

از بين اين دو شيوه يكى را بايد با شفافيت و صراحت انتخاب كرد. شيوه مواجب و مداخل نيز اجازه انتقال ثروت‌هاى عمومى به افراد و منافع متشكل در حد و حدودى كه مشاهده شده است را نمى‌دهد. در عين حال كه آن شيوه از نظام انگيزشى و رفتارى برخوردار است كه جز تنزل اقتصاد و از هم پاشيده شدن شيرازه جامعه نتيجه‌اى ندارد. شيوه‌هاى مدرن نظم مالى به‌طور كلى از روش‌هاى مديريت و حكمروايى كار آمد تلقى مى‌شود و كاربرد آن مى‌تواند ضامن پيشرفت اقتصاد و تحكيم نظم اجتماعى باشد. اين شيوه نيز بر اصول مشخصى استوار است كه تخطى از آن اصول تاثيرانگيزى اين شيوه را تضعيف مى‌كند. اين اصول نيز به‌صورت مختصر عبارتند از:

الف- جداشدن حكومت‌گرى از فعاليت سودآورى. اين جنبه خود وجوه مختلفى را شامل مى‌شود از جمله خروج دولت از فعاليت اقتصادى، دورى جستن دولتمردان از فعاليت اقتصادى (در آمريكا رئيس‌جمهور و برخى مقامات بلندپايه باید ثروت خود مانند سهام را در اختيار يك موسسه سرمايه‌گذارى در يك حساب كور قرار دهند كه آن موسسه به مديريت ثروت آن مقام مى‌پردازد و بعد از پايان دوره با سود يا زيان مربوط در اختيار وى قرار مى‌دهد بدون اين كه در آن مدت مقام سياسى از چگونگى امر اطلاعى داشته باشد).

ب- جمع‌آورى تمام نقل و انتقلات مالى بخش عمومى شامل درآمد و هزينه در بودجه‌اى كه بايد توسط قانون‌گذار تصويب و نظارت شود و براى مردم آشكار باشد.

ج- جلوگيرى اكيد از استفاده شخصى و خاص از ثروت‌هاى عمومى به‌صورت خصوصى(براى نمونه اگر دوست رئيس‌جمهور يا خبرنگاران بخواهند در هواپيماى دولت همراه رئيس‌جمهور به سفرى بروند بايد به قيمت هواپيماى تجارى آن مسير بليت خريدارى كنند).

د- طبعا حساسيت فوق‌العاده در مقابل انتقال اموال عمومى به اشخاص (مانند دارايى‌هاى دولت، زمين‌هاى ملى و مانند آن) اعمال مى‌شود و تخطى از قواعد دقيق و مفصل مربوط به اين موارد نيز مجرمانه بوده و مجازات مى‌شود.

در شرايط حاضر نيز اگر در كشور ما دولت بخواهد با شرايط خطير موجود مقابله كند، به نظر مى‌رسد لازم است در دو شق مختلف اقدام كند. يكى جلوگيرى از انتقال كلان اموال عمومى به افراد و محافل خاص و تلاش بى‌وقفه و سازش‌ناپذير براى بازگرداندن اين اموال به حيطه بخش عمومى، قابل نظارت قانون‌گذار و عموم مردم. اين امر طبعا به فعاليت و تحرك سياسى نيازمند است. دوم سر وسامان دادن به مساله مداخل در داخل دستگاه‌هاى دولتى و آن بخش از كارمندانى كه به اين امور مخرب اقتصاد، نظم ادارى، اجتماع، اخلاق و در نتيجه نظم سياسى مشغول هستند. البته براى هر كدام از اين دو شق فعاليت، تدوين برنامه‌هاى اجرايى دقيق لازم است.


Comments