قيمت ارز در بودجه سالانه





تعيين نرخ ارز در بودجه سالانه

محمد طبيبيان

١٩ بهمن ماه ١٣٩٤
هر سال در زمان تهيه لايحه بودجه و نهايتا در مرحله تصويب قانون بودجه در مجلس، نرخ ارز براى محاسبه و تبديل منابع ريالى از منابع ارزى تعيين و در متن قانون بودجه مندرج مى گردد. براى مثال اگر پيشبينى مى شد كه روزانه دوميليون بشكه نفت صادر خواهد شدو هر بشكه نفت هم به قيمت سى دلار بفروش خواهد رفت قيمت ارز نيز مثلا هر دلار ٢٩٠٠ تومان تعيين مى گرديد آن گاه اين سه رقم در هم ضرب شده و در تعداد روز هاى سال ضرب مى شد و در آمد ريالى بودجه حاصل از صادرات نفت تعيين و در قانون بودجه درج مى گرديد. به سادگى مى توان دريافت كه از اين چهار عددى كه در هم ضرب مى شد و در آمد ريالى حاصل از نفت را براى بودجه تعيين مى كرد، فقط يك عدد ثابت و قابل اعتماد بود يعنى  تعداد روز هاى سال. يعنى سه كميت ديگر شامل صادرات روزانه نفت، قيمت نفت در بازار هاى جهانى و نرخ ارز در بازار داخلى متغير بوده و هيچكدام به صورت نسبتا دقيق قابل تخمين نبوده است. از بين اين سه متغير، به دلائل معلوم فقط نرخ ارز وجه قانونى مى گرفت و تصريح آن در قانون بودجه توسط ذى نفعان متعدد پيگيرى مى شد. در حالى كه قيمت ارز در بازار داخلى از همه بى ثبات تر بوده و در شرايط تورم داخلى به سادگى مى شد دانست كه اگر در اسفند امسال نرخ ارز واقعى بوده و مثلا هر دلار سه هزار تومان است، با تورم هاى بالاى پانزده درصد تا چند ماه ديگر اين قيمت ديگر  مبنايى در واقعيت نخواهد داشت. 

اين ترتيب محاسبه و تصريح قيمت دلار در بودجه از قبل از انقلاب عملى مى شده و ادامه داشته است. دليلى كه براى اين اقدام مشكل ساز مطرح بوده اين است كه بالاخره بايستى تكليف در آمد ها معلوم باشد و بايستى يك عدد ريالى در مقابل سر فصل درآمد نفت تصريح شود و اگر اين رقم ريالى مشخص نباشد تكليف بودجه نا مشخص خواهد بود. اين استدلال صحيحى است كه مى توانست به شكل هاى مختلف عملى شود. منطقا بايستى همان منزلت قانونى براى نرخ ارز در نظر گرفته مى شد كه براى دو عامل ديگر. براى مثال اگر مقدار صادرات نفت به دليل ضعف تقاضاى بين المللى تحقق نمى يافت وزارت نفت به عنوان متخلف قابل پيگيرى قانونى نمى بود،  اگر قيمت نفت در بازار بين المللى كاهش مى يافت نمى شد كسى را مورد پرس و جو قرار داد. ليكن در شرايطى كه كاملا مشخص بود تصميم هاى پولى و مالى در بخش سياسى، تورم را افزايش خواهد داد و يا پابرجا نگه خواهد داشت، براى قيمت دلار وجه قانونى و تثبيت شده قايل شدن قابل دفاع نمى بود.  اثر اين كار نيزعملا چيزى نمى بود به جز ايجاد رانت و ساير عواقب ضايعه بار قيمت هاى مخدوش.
  
 براى مثال، طبق اخبار موجود، براى بودجه سال ١٣٩٥ قيمت هر دلار معادل ٣١٠٠ تومان در نظر گرفته شده است. كه على الحساب از قيمت بازار آزاد ارز حدود ٣٠٠ تومان كمتر است. البته زمان هايى وجود داشته كه قيمت مندرج در بودجه يك كسر كوچكى از قيمت بازار بوده ( مثلا اگر نرخ بازار هفتاد تومان بوده نرخ محاسبه در قانون بودجه هفت تومان در نظر گرفته مى شده است) و در آن شرايط از اين محل با تخصيص هر دلار به بخش ها و يا ذى نفعان مختلف، چند برابر آنچه عايد خزانه مى شده عايد برخى ذى نفعان مى گرديده است. با فرض نرخ پيشبينى شده در بودجه معادل ٣١٠٠ تومان و نرخ ازار حدود ٣٤٠٠ تومان، تحت اين فروض اين اختلاف براى هر دلار ٣٠٠ تومان است.
 
وارد شدن يك رقم به عنوان نرخ ارز  براى محاسبه معادل ريالى در آمد حاصل از صادرات نفت به قانون بودجه، به اين نرخ محاسباتى جنبه قانونى مى دهد و بنابر اين اگر بانك مركزى بخواهد به غير  از اين رقم  در آمد هاى تعيين شده را بفروشد على الاصول با مشكل قانونى روبرو مى شود . در برخى از سال هاى گذشته كه تفاوت قيمت آزاد و قانونى زياد بود و بودجه دولت دچار كمبود و منابع ارزى از طريق همين ساز و كار به مصرف كنندگان دولتى و غير دولتى رانتى منقل مى شد، بانك مركزى اقدام به فروش بخشى از در آمد هاى ارزى به قيمت هاى كم و بيش معادل بازار مى كرد و اين كار را تحت توجيه كنترل بازار ارز انجام مى داد كه به نحوى همين هدف نيز پى گيرى مى شد. اين اقدام ضرورى و كار ساز كه هم كم و بيش از افزايش بورس بازى در بازار جلو گيرى مى كرد و هم منابع ريالى به خزانه واريز مى نمود مشخصا اقدام خلاف قانون بود. نه اين كه اقدام مجرمانه اى انجام شده باشد و يا به معنى متعارف سو استفاده اى صورت پذيرفته باشد. بلكه يك ترتيب نا مناسب تدوين قانون، يعنى تثبيت پيشانه يك قيمت براى ارز، انجام يك حركت مفيد از طرف بانك مركزى را به اقدامى خلاف قانون تبديل مى كرد! برخى از مسئولين بانك مركزى در گذشته متحمل فشار هاى قابل ملاحظه اى از اين ممر شدند كه خود موضوع قابل بحث ديگرى است و شايد شايسته باشد راساى بانك مركزى بعد از مرحوم دكتر نور بخش اين مقطع از تاريخ اقتصاد كشور را باز گو كنند. البته به تدريج در بودجه هاى سنواتى تبصره هايى گنجانده شد كه در اين باب به بانك مركزى اختياراتى داده شد و مشكل از اين محل تا حدودى بر طرف گرديد. اما هنوز ايراد اثاثى در اين باب و جود دارد، و آن نيز قانونى كردن نرخى است كه قانون پذير نيست و تابع شرايط بازار و اقتصاد تغيير مى كند.  

نويسنده اين متن در تهيه بودجه تجربه عملى داشته و در نتيجه نمى توان ايراد گرفت كه اين مباحث تئورى است و در عمل درست در نمى آيد. به هيچ وجه قيد يك قيمت ارز در بوجه ضرورتى ندارد و بودجه را مى توان بر اساس ريال كه پول رسمى كشور است نوشت. حتى اگر يك رقم بر آوردى به صورت ضمنى در محاسبه در آمد ارزى حاصل از نفت در نظر گرفته مى شود و مبلغ ريالى تعيين مى گردد، همان معادل ريالى بدون اشاره به نرخ ارز مى تواند در بودجه سالانه مندرج شود. حتى اگر قيمت محاسبتى ارز تصريح مى شود مانند دو كميت ديگر، يعنى ميزان صادرات و قيمت بين المللى نفت، مى تواند در يكى از تبصره هاى مرتبط برى از تبعات حقوقى تلقى و تصريح شود.
  
در گذشته كسانى كه بيشتر اصرار داشتند كه قيمت دلار در قانون بودجه تصريح شود همان سهميه بگيران دولتى و غير دولتى بودند كه بايستى از قيمتى پايين تر از قيمت بازار مطمئن مى شدند. چون اين مجموعه ها به صورت قانونى ارز مورد نياز خود را به قيمت تصريح شده در قانون بودجه دريافت مى كردند. هم اكنون نيز گمان مى رود شرايط پيرامون اين موضوع مشابه گذشته باشد. همين رانت موجود در قيمت هاى تصريح شده در قانون بودجه بود كه تحت لواى قانون پردازى مانع تصحيح اين شيوه نا عادلانه و نا كار آمد مى شد. 
با توجه به وضعيت نگران كننده در آمد نفت و كمبود منابع ريالى براى بودجه از اين محل، بنابر اين  منطقى است كه دولت و مجلس از ادامه اين روش چشم بپوشند و منابع كمياب كشور را تحت پوشش قيمت ارز قانونى به هدر ندهند. براى مثال هر دستگاه دولتى و غير دولتى كه دسترسى به اين نوع ارز با قيمت تثبيت شده قانونى دارد، در واقع مانند اين است كه ريالى بيش از بودجه تعيين شده دريافت كرده است. اگر نهاد يا فرد غير دولتى نيز از اين محل ارز خريدارى كرد معادل اختلاف قيمت، مبالغى در يافت كرده كه در بودجه نيامده است. اگر به نهاد يا سازمانى ده ميليون دلار به قيمت مثلا ٣١٠٠ تومان پرداخت شد در حالى كه ارز در بازار به قيمت ٣٤٠٠ تومان قابل فروش است، مانند اين است كه از محل منابع عمومى به اين سازمان يا فرد معادل سه ميليارد تومان پرداخت شده.  كه اين پرداخت را نماينگان مشخصا تصويب نكرده اند و در بوجه تصريح نشده است. شايسته است بودجه شفاف و اجراى آن صادقانه و سر راست باشد. به هر دستگاه، نهاد، موسسه يا فرد قرار است پرداختى انجام شود بهتر است مشخصا در بوجه به صورت ريال تصريح شود( نمايندگان در اين زمينه اختيار قانونى دارند)، به جاى اين كه اين كار در لفافه نرخ هاى چند گانه انجام گردد. آنگاه هر كس كه بخواهد، مى تواند ارز مورد نياز خود را با ريال  به صورت شفاف از بازار ارز تهييه نمايد. اگر دولت قرار است براى كالاهاى اساسى و يا دارو و هر هزينه ديگر پرداخت كند آن نيز در حد لازم و تعيين شده، مى تواند بر حسب ريال انجام شود. شفاف كردن جريانت در آمدى و هزينه اى دولت و بخش عمومى، قرار دادن آن در چارچوب بودجه مصوب واز لفافه بيرون انداختن نقل و انتقلات خارج از بودجه(از جمله رانت هاى پنهان در نرخ هاى دوگانه ارز) اولين قدم در راه سر و سامان يافتن بخش بودجه اى و امكان اجراى سياست مالى است. درشرايط موجود كه هر ريال از امكانات دولتى بايستى با دقت مراغبت شود زمان آن فرا رسيده است كه بازار ارز نيز به صورت رقابتى و شفاف سازمان يابد. حفظ منافع عمومى نيز طلب مى كند كه از انتقال رانتى اين منابع جلو گيرى به عمل آيد.